Perkembangan Demokrasi: Hubungan Antara Sistem Pemilu dan Sistem Kepartaian dalam Meningkatkan Kualitas Kinerja Legislatif

Latar Belakang
Paska amandemen UUD 1945 atau pada masa setelah reformasi 1998, performance partai politik (parpol) yang tercermin dalam produktivitas lembaga legislatif cukup tinggi bahkan bisa dikatakan telah memonopoli kekuasaan. Terdapat penilaian yang positif dan negatif dari kondisi ini jika dibandingkan dengan kondisi kinerja lembaga legislatif atau parpol sebelum amandemen UUD 1945 ataupun pada era Orde Baru. Dikatakan sangat berbeda karena produktivitas lembaga legislatif yang dalam hal ini adalah Dewan Perwakilan Rakyat (DPR), misalkan dalam fungsi inisiatif mengajukan RUU,[1] pada masa Orde Baru dapat dikatakan sangat minim atau bahkan tidak ada sama sekali dan ”tidak terdaftar” dalam kamus kerja lembaga legislatif.[2]

Di satu sisi, kondisi seperti ini memang satu hal yang patut disyukuri sebagai perkembangan yang signifikan dalam perkembangan proses demokratisasi di Indonesia. Karena bagaimanapun juga, penempatan peran dan fungsi legislasi yang lebih pada lembaga perwakilan rakyat atau DPR adalah sebuah penempatan yang sudah tepat mengingat bahwa lembaga legislatiflah yang dapat dikatakan sebagai representasi rakyat dan berkompeten mengagregasi, mengartikulasi dan mengungkapkan kehendak rakyat dalam bentuk peraturan perundang-undangan. Walaupun terdapat suara-suara ”miring” yang meragukan kualitas anggota DPR dalam menyusun atau membuat undang-undang, mereka tetap memiliki legitimasi dan mandat yang didapatnya melalui pemilu.

Di samping itu, kalaupun dalam proses legislasi nasional (prolegnas) terdapat unsur dari pemerintah sebagai partner DPR dalam legsislasi, hal ini lebih pada penekanan diperlukannya fungsi pengawasan atau keseimbangan (checks and balances) antara cabang-cabang kekuasaan. Presiden selain merupakan kepala pemerintahan, pimpinan dari jajaran aparat birokrasi --yang dalam pemerintahan negara modern memiliki kemampuan teknis dan fasilitas informasi yang sangat baik dibandingkan lembaga-lembaga lain dalam negara-- juga memiliki fungsi untuk mengajukan inisiatif Rancangan Undang-Undang (RUU), misalnya.

Lebih lanjut bila kita cermati akar sejarah, kondisi di atas berbanding terbalik dengan produktivitas lembaga legislatif dalam mengusung inisiatif RUU tersebut, sorotan ini muncul juga justru karena ketidakmampuan mayoritas anggota dan kekuatan politik yang ada di lembaga legislatif menangkap aspirasi yang berkembang di tingkat publik.[3] Mayoritas inisiatif RUU selalu muncul dari pihak eksekutif. Dengan kata lain, lembaga legislatif tidak mampu merumuskan suara yang berkembang di tingkat publik menjadi bahan pertimbangan utama substansi suatu produk perundang-undangan.

Padahal, parpol-parpol yang ada di DPR seharusnya menjadi instrumen untuk menyajikan calon yang paling baik bagi masyarakat dan bukannya lebih mementingkan calon-calon yang loyal kepada partai. Kebanyakan anggota DPR tidak memiliki kemampuan dan pengetahuan berpolitik dengan baik, sehingga tugas-tugasnya sebagai wakil rakyat seringkali terabaikan. Parpol hanya mengajukan calon dari internal partai dari pada calon di luar partai yang mungkin lebih berkualitas.

Berdasarkan data yang ada, tingkat kepercayaan masyarakat Indonesia terhadap kinerja lembaga legislatif dan parpol begitu rendah, yakni satu tingkat paling bawah sebelum partai politik. Lebih lengkapnya Parpol 8,1%, Lembaga Legislatif 11,2%, Polisi 14,6%, Lembaga Peradilan 19,9%, Pemerintah Daerah 26%, Pemerintah Pusat 29% dan yang paling dipercaya justru Militer 33%.[4] Letak fungsi legislasi ataupun kewenangan lain yang kini berada pada lembaga legislatif (legislative heavy) selain harus berimplikasi pada besarnya produktivitas lembaga legislatif (secara kuantitas) juga harus diimbangi oleh kualitas produk yang sehat.

Terkait dengan produk-produk legislasi, kualitas legislasi lembaga legislatif ini secara sederhana harus berkualitas minimal dalam dua hal. Pertama, kualitas legislasi lembaga legislatif harus mampu merumuskan suara yang berkembang di tingkat publik, dan kedua, kualitas legislasi lembaga legislatif harus mampu merumuskan kebutuhan publik tersebut dalam rumusan yang tidak bertentangan satu sama lain ataupun dengan peraturan yang lebih tinggi. Salah satu area of concern di bidang ini ataupun kualitas parlemen secara umum adalah masalah sistem kepartaian dan sistem pemilihan umum.

Pada dasarnya, parpol melalui sarana pemilihan umum di Indonesia adalah pemasok utama para legislator atau wakil rakyat. Lebih lanjut, fokus makalah ini akan diarahkan untuk menguraikan bagaimana perkembangan demokrasi Indonesia dalam menerapkan format sistem pemilu dan sistem kepartaian dalam kaitannya dengan peningkatan kualitas parlemen, khususnya lagi pada bidang legisalasi. Di samping itu akan diuraikan juga evaluasi atas penerapan sistem pemilu dan sistem kepartaian yang saat ini diterapkan serta mencari mekanisme yang tepat untuk meningkatkan kualitas parlemen.

Perkembangan Demokrasi di Indonesia
Guillermo O’Donnell dan kawan-kawan pernah melakukan serangkaian studi mengenai fenomena transisi demokrasi yang terjadi di Amerika Latin dan Eropa Selatan --yang menghasilkan karya mereka Transitions from Authoritarian Rule (1986)-- secara sederhana menjelaskan “transisi” sebagai “interval waktu antara satu rezim politik dan rezim politik yang lain”.[5] Secara lebih jelas Juan J. Linz dan Alfred Stepan merumuskan bahwa suatu transisi demokrasi berhasil dilakukan suatu negara jika (a) tercapai kesepakatan mengenai prosedur-prosedur politik untuk menghasilkan pemerintahan yang dipilih; (b) jika suatu pemerintah memegang kekuasaannya atas dasar hasil pemilu yang bebas; (c) jika pemerintah hasil pemilu tersebut secara de facto memiliki otoritas untuk menghasilkan kebijakan-kebijakan baru; dan (d) kekuasaan eksekutif, legislatif, dan yudikatif yang dihasilkan melalui demokrasi yang baru itu secara de jure tidak berbagi kekuasaan dengan lembaga-lembaga lain.[6]

Menurut pandangan O’Donnell dan Schmitter, proses transisi demokrasi mencakup tahap liberalisasi politik dan tahap demokratisasi, yang bisa berlangsung secara gradual –liberalisasi lebih dahulu kemudian berlanjut kepada demokrati­sasi- atau secara bersama-sama dan sekaligus, atau bisa juga suatu transisi tanpa tahap demokratisasi sama sekali. Menurut kedua ahli tersebut, liberalisasi politik hanya mencakup perluasan serta perlindungan bagi hak-hak dan kebebasan individu maupun kelompok dari kesewenangan negara atau pihak lain, tanpa perubahan struktur pemerintahan dan akuntabilitas penguasa terha­dap rakyatnya. Dengan begitu, maka demokratisasi harus mencakup perubahan struktur pemerintahan (yang otoriter) dan adanya per­tanggungjawaban penguasa kepada rakyat (yang sebelumnya tidak ada). O’Donnell dan Schmitter menyebut transisi yang bermuara pada liberalisasi ini sebagai liberalized authoritarianism.[7]

Sementara itu dalam perspektif Larry Diamond,[8] konsolidasi demokrasi mencakup pencapaian tiga agenda besar, yakni (a) kinerja atau performance ekonomi dan politik dari rezim demokratis; (b) institusionalisasi politik (penguatan birokrasi, partai politik, parlemen, pemilu, akuntabilitas horizontal, dan penegakan hukum); dan (c) restrukturisasi hubungan sipil-militer yang menjamin adanya kontrol otoritas sipil atas militer di satu pihak dan terbentuknya civil society yang otonom di lain pihak. Apabila perspektif Diamond serta Linz dan Stepan dikaitkan dengan problematik demokratisasi di Indonesia pasca Orde Baru. maka tampak dengan jelas bahwa masih banyak persoalan krusial dalam upaya konsolidasi demokrasi.

Seperti diingatkan Diamond, keberhasilan penyelenggaraan pemilihan umum hanya sekadar prasyarat prosedural bagi suatu demokrasi yang terkonsolidasi. Kinerja politik dan ekonomi pemerintah baru hasil pemilu, misalnya, jelas masih perlu diperdebatkan mengingat arena bagi pemerintah untuk mewujudkan aspirasi publik sangat ditentukan oleh, pertama, dukungan partai-partai, baik di parlemen maupun di dalam pemerintahan sendiri; dan kedua, dukungan birokrasi negara, baik sipil maupun militer. Dilemanya, baik partai-partai politik di parlemen, maupun birokrasi negara yang diperlukan pemerintah baru untuk mendukung optimalisasi kinerjanya masih terperangkap pada perilaku dan budaya lama, yakni “dilayani” ketimbanng “melayani” masyarakat.

Perspektif teoritis Diamond menggarisbawahi bahwa agenda institusionalisasi politik adalah salah satu faktor kunci bagi suatu demokrasi yang terkonsolidasi. Di dalamnya tidak hanya tercakup reformasi birokrasi dan penguatan institusi pemerintahan, melainkan juga penguatan partai-partai politik, parlemen, dan reformasi pemilu, selain penguatan akuntabilitas horizontal dan penegakan supremasi hukum.

Dalam konteks Indonesia pasca Orde Baru upaya reformasi institusional atau kelembagaan sebenarnya telah dimulai pada era pemerintahan BJ Habibie yang ditandai dengan perubahan UU Pemilu, UU Kepartaian, dan UU Susunan dan Kedudukan MPR, DPR dan DPRD (UU Susduk). Atas dasar perubahan itu maka pemilu bebas dan demokratis pertama pasca Orde Baru diselenggarakan pada Juni 1999. Pemilu di bawah sistem multipartai tersebut kemudian menghasilkan DPR, MPR dan pemerintah baru yang mengagendakan reformasi konstitusi melalui empat tahap perubahan (amandemen), yakni amandemen pertama (1999) dan kedua (2000) pada era Presiden Abdurrahman Wahid, serta amandemen ketiga (2001) dan amandemen keempat (2002) pada era Presiden Megawati Soekarnoputeri.

Tampak mulai disadari, kendati agak terlambat, bahwa konsensus prosedural dalam rangka efektifitas format politik baru tak mungkin dicapai tanpa reformasi konstitusi karena sistem demokrasi yang stabil hanya bisa tumbuh jika konsitusi yang memayunginya cukup memadai untuk itu. Para ahli yang mendalami masalah transisi demokrasi menggarisbawahi pentingnya reformasi konstitusi sebagai bagian yang tak terpisahkan dari proses transisi menuju konsolidasi demokrasi.[9]

Amandemen atas UUD 1945 pada akhirnya memang berhasil dilakukan, namun sulit dibantah bahwa dalam realitasnya perubahan yang dilakukan oleh MPR atas konstitusi tersebut cenderung bersifat tambal sulam.[10] Paling kurang ada tiga kelemahan mendasar pada hasil amandemen yang dilakukan Badan Pekerja MPR atas UUD 1945 sehingga diperlukan suatu komisi konstitusi yang bersifat independen. Pertama, proses amandemen yang cenderung terjebak pada kepentingan jangka pendek dari elite partai-partai di parlemen. Kedua, kualitas dan substansi perubahan yang cenderung inkonsisten dan tambal-sulam satu sama lain. Dan ketiga, format legal drafting perubahan yang tidak sistematik dan tak terpola serta membingungkan sehingga menyulitkan pemahaman atasnya sebagai hukum dasar.[11]

Dalam konteks substansi hasil amandemen, di satu pihak hendak dibangun sistem pemerintahan presidensiil yang kuat, stabil, dan efektif, namun di sisi lain obsesi besar tersebut tidak didukung oleh struktur perwakilan bicameral yang kuat pula.[12] Kedudukan Dewan Perwakilan Daerah (DPD) yang semestinya merupakan salah satu “kamar” dari sistem perwakilan dua-kamar, bahkan tak jelas karena kekuasaan dan hak-haknya yang sangat terbatas. Tidak mengherankan jika para anggota DPD dewasa ini mempertanyakan relevansi keberadaan mereka dalam sistem yang berlaku.[13] Sebaliknya, para politisi di Panitia Ad-Hoc I MPR selaku penyusun konstitusi justru makin memperkuat posisi, kedudukan, kekuasaan, dan hak-hak DPR melebihi yang seharusnya dimiliki oleh DPR dalam konteks sistem presidensiil.

Selain itu, UUD 1945 hasil amandemen tidak melembagakan berlakunya mekanisme checks and balances di antara cabang-cabang kekuasaan pemerintahan utama, yakni lembaga eksekutif-legislatif pada khususnya dan eksekutif-legislatif-yudikatif pada umumnya. Di satu pihak, suatu UU dapat tetap berlaku apabila dalam waktu 30 hari tidak disahkan oleh Presiden, namun di pihak lain Presiden tidak memiliki semacam hak veto untuk menolak UU yang telah disetujui DPR. Padahal tegaknya prinsip checks and balances bersifat mutlak karena menjadi salah satu fondasi utama bagi stabilitas dan efektifitas sistem pemerintahan presidensiil. Urgensi prinsip saling mengawasi secara seimbang itu diabaikan pula oleh konstitusi hasil amandemen dalam hal relasi DPR sebagai representasi perwakilan rakyat dan DPD sebagai representasi perwakilan wilayah.

Substansi hasil amandemen yang juga tidak koheren dan inkonsisten dengan kebutuhan pembentukan sistem presidensiil yang kuat dan efektif adalah kedudukan dan kelembagaan MPR, serta ketidakjelasan tata-hubungan lembaga yudikatif menyusul keberadaan Mahkamah Konstitusi (MK) dan Komisi Yudisial (KY) selain Mahkamah Agung (MA) yang telah ada sebelumnya. MPR yang semestinya merupakan sidang gabungan (joint session) antara DPR dan DPD justru menjadi lembaga permanen dengan kepemimpinan permanen pula.[14]

Reformasi kelembagaan yang cenderung tambal-sulam dan mengabaikan koherensi dan konsistensi juga tercermin dalam UU bidang politik –UU Partai Politik (No. 31/2002), UU Pemilu (No. 12/2003), UU Pemilu Presiden (No. 23/2003), dan UU Susduk (No. 22/2003)—dalam rangka Pemilu 2004. Secara teoritis, pilihan atas sistem pemilu seharusnya merupakan konsekuensi logis dari pilihan terhadap sistem perwakilan, sedangkan pilihan atas sistem kepartaian adalah konsekuensi logis dari pilihan terhadap sistem pemilu.[15] Namun dalam realitasnya kita mempertahankan sistem proporsional (proportional representation system) untuk pemilu legislatif, suatu pilihan politik sebenarnya tidak tepat karena sistem proporsional merupakan basis bagi terbentuknya sistem multipartai. Padahal, sistem presidensiil tak akan pernah bisa bekerja efektif apabila fragmentasi dan polarisasi partai terlalu tinggi seperti sistem multipartai yang berlaku dewasa ini.[16]

Selain problematik yang dikemukakan di atas, reformasi kelembagaan yang tambal-sulam juga tampak dari diabaikannya urgensi keberadaan UU Lembaga Kepresidenan. Di dalam suatu UU Lembaga Kepresidenan tak hanya bisa diatur wilayah politik yang menjadi kewenangan Wakil Presiden --karena terbatasnya pengaturan oleh konstitusi— melainkan juga format kabinet yang seharusnya berlaku untuk memperkuat dan mengefektifkan pemerintahan presidensiil. Disharmoni relasi Presiden Susilo Bambang Yudhoyono dan Wapres Jusuf Kalla tak perlu terjadi seandainya ada pengaturan yang jelas mengenai apa saja sesungguhnya wilayah kewenangan Wapres dalam “membantu” Presiden.[17] Begitu pula, tarik-menarik kepentingan partai-partai politik dalam pembentukan kabinet atau dalam isu reshuffle kabinet tak perlu terjadi jika Presiden cukup percaya diri bahwa pemerintahannya bukanlah kabinet partai-partai atau koalisi partai seperti berlaku di dalam sistem parlementer. Di sisi lain, para politisi partai kita semestinya menyadari bahwa mandat dan legitimasi Presiden dalam suatu sistem presidensial tidak berasal dari parlemen ataupun partai-partai, melainkan dari rakyat secara langsung.

Pengalaman lebih dari sewindu reformasi memperlihatkan bahwa hampir selalu terdapat kesenjangan antara obsesi para wakil rakyat dengan tindakan, perilaku, dan pilihan politiknya. Dalam konteks sistem pemerintahan misalnya, di satu pihak para politisi mengobsesikan sistem presidensiil, tetapi di pihak lain tindakan dan perilaku politik mereka cenderung berorientasi parlementer. Kecenderungan perilaku parlementarian itu pula yang tampak di balik isu tarik-menarik dukungan terhadap pemerintahan sekarang ini.

Perjalanan Menemukan Format Sistem Pemilu dan Sistem Kepartaian Ideal
Dalam perjalanan berbangsa dan bernegara, Indonesia mengalami perdebatan panjang pilihan diterapkannya sistem pemilihan. Bercampurnya berbagai permasalahan dan beragam pertimbanganlah yang kemudian mengantarkan Indonesia untuk memilih salah satu sistem yang diterapkannya. Pada masa berlakunya sistem parlementer, kombinasi yang digunakan adalah sistem pemilu proportional representation dan sistem multi party. Saat ini, tidak hanya partai saja yang diberikan kesempatan menjadi kontestan pemilu, akan tetapi individu (perorangan) juga diberi kesempatan untuk mencalonkan diri.

Pemilu 1955 dianggap sebagai pemilu yang paling demokratis selama pemerintahan di Indonesia. Walaupun demikian, partai politik yang dihasilkan melalui pemilu demokratis ini dianggap telah menyalahgunakan kesempatan berkuasa, karena terlalu mementingkan kepentingan serta ideologi masing-masing kelompok, sehingga gagal menciptakan suasana yang stabil yang kondusif untuk pembangunan secara berkesinambungan.[18] Karena pendeknya usia setiap kabinet sebagai akibat ulahnya partai-partai, tidak mungkin bagi pemerintah menyusun dan melaksanakan suatu rencana kerja secara mantap. Dektrit Presiden 4 Juli 1959 menghidupkan kembali UUD 1945, Soekarno dalam usaha membentuk demokrasi terpimpin menyatakan beberapa tindakan antara lain menyederhanakan sistem partai dengan mengurangi jumlah partai.

Penyederhanaan dilakukan dengan mencabut Maklumat Pemerintah tertanggal 3 November 1945, melalui Penetapan Presiden (Penpres) Nomor 7 tahun 1959 ditetapkan syarat-syarat yang harus dipenuhi oleh partai untuk diakui oleh pemerintah. Pada tahun 1960 jumlah partai yang memenuhi syarat tinggal 10 partai. Setelah Orde Lama runtuh, Orde Baru dengan sistem pemerintahan Presidensialisme menerapkan sistem pemilihan proporsional dengan daftar tertutup yang dikombinasi dengan sistem multipartai yang berangsur-angsur juga disederhanakan.[19] Selain sistem proporsional tertutup yang digunakan, modifikasi sistem pemilihan yang digunakan oleh Orde Baru adalah melalui pengangkatan utusan golongan atau utusan daerah.[20]

Pada awalnya, penyederhanaan sistem multipartai pada zaman Orde Baru dilakukan dengan suatu kompromi (konsensus nasional) antara pemerintah dan partai-partai pada tanggal 27 Juli 1967 untuk tetap memakai sistem perwakilan berimbang, dengan beberapa modifikasi. Diantaranya, kabupaten dijamin sekurang-­kurangnya 1 kursi, dan 100 anggota DPR dari jumlah total 460 diangkat dari ABRI (75) dan non ABRI (25). Sistem distrik ditolak dan sangat dikecam parpol, dengan alasan karena tidak hanya dikhawatirkan akan mengurangi kekuasaan pimpinan partai, tetapi juga mencakup ide baru, seperti duduknya wakil ABRI sebagai anggota parlemen. Karena kegagalan usaha penyederhanaan partai ketika pemilihan, Orde Baru melakukan pengurangan dengan mengelompokkan (fusi) dari 10 partai menjadi tiga partai pada tahun 1973, sehingga sejak pemilu 1977 hingga 1992 hanya ada tiga peserta pemilu yakni Partai Persatuan Pembangunan (PPP), Golongan Karya (Golkar), dan Partai Demokrasi Indonesia (PDI).

Dengan mekanisme fusi seperti ini, di satu sisi Orde Baru telah berhasil mengatasi perlunya pembentukan kabinet koalisi, serta tidak adanya lagi fragmentasi partai atau terlalu banyak partai. Tetapi disisi lain masih terdapat kelemahan-kelemahan, diantaranya kekurangan akraban antara wakil rakyat dan rakyat yang diwakilinya. Peranan penentu dari pimpinan pusat dalam menetapkan daftar calon dianggap sebagai sebab utama mengapa anggota DPR kurang menyuarakan aspirasi rakyat. Sejalan dengan tuntutan reformasi, maka keberadaan lembaga perwakilan yang benar-benar mencerminkan representasi kedaulatan rakyat merupakan sebuah kebutuhan yang tak terelakkan.

Lembaga perwakilan yang pengisian keanggotaannya dipilih langsung oleh rakyat adalah bentuk rasionalisasi dari prinsip demokrasi dan kedaulatan rakyat. Sistem Pemilu yang dianut adalah sistem proporsional (perwakilan berimbang) dengan daftar calon terbuka untuk memilih anggota DPR dan DPRD, sedangkan untuk memilih Dewan Perwakilan Daerah (DPD) menggunakan sistem distrik sistem distrik berwakil banyak.[21] Sistem Pemilu ini digunakan sebagai evaluasi sistem yang diterapkan pada masa Orde Baru, dengan harapan rakyat agar pemilihan calon yang diajukan oleh partai politik (parpol) lebih dikenal oleh pemilihnya.

Pembatasan pada pemilu 2004 dilakukan dengan mekanisme kuota (threshold),[22] yaitu dengan mencantumkan prasyarat partai politik peserta pemilu harus memperoleh sekurang-kurangnya 3% (tiga persen) jumlah kursi di DPR, atau memperoleh sekurang-kurangnya 4% (empat persen) jumlah kursi DPRD Provinsi yang tersebar sekurang-kurangnya di ½ (setengah) jumlah provinsi seluruh Indonesia, atau memperoleh sekurang-kurangnya 4% (empat persen) jumlah kursi DPRD Kabupaten/Kota yang tersebar di ½ (setengah) jumlah kabupaten/kota seluruh Indonesia untuk dapat mengikuti Pemilu berikutnya (2009).

Sistem Pemilihan Umum
Sistem pemilihan adalah seperangkat metode yang mengatur warga negara memilih para wakilnya. Dalam suatu lembaga perwakilan rakyat, seperti lembaga legislatif DPR atau DPRD, sistem pemilihan ini bisa berupa seperangkat metode untuk mentransfer suara pemilih kedalam suatu kursi dilembaga legislatif atau parlemen. Namun, ketika pemilihan itu terjadi pada seorang calon anggota legislatif, sistem pemilihan itu bisa berwujud seperangkat metode untuk menentukan seorang pemenang berdasarkan jumlah suara yang diperolehnya. Dalam bahasa yang sederhana, sistem pemilihan ini pada dasarnya berkaitan dengan cara pemberian suara, penghitungan suara, dan pembagian kursi.[23]

Dalam suatu sistem pemerintahan demokrasi perwakilan, pembahasan sistem pemilihan ini penting karena beberapa alasan berikut. Pertama, sistem pemilihan mempunyai konsekuensi-konsekuensi pada tingkat proporsionalitas hasil pemilihan. Sistem pemilu proporsional misalnya, diyakini oleh beberapa ahli lebih menjamin tingkat proporsionalitas hasil pemilihan dibanding dengan sistem pemilu yang lain.[24] Kedua, sistem pemilihan mempunyai pengaruh pada jenis kabinet yang akan dibentuk, apakah akan menghasilkan suatu bentuk kabinet satu partai atau koalisi antar partai. Sistem pemilihan proporsional misalnya, cenderung menghasilkan kabinet koalisi antar partai dibanding sistem pemilihan lainnya.

Ketiga, sistem pemilihan mempunyai pengaruh kepada bentuk sistem kepartaian, khususnya berkaitan dengan jumlah partai politik di dalam sistem kepartaian. Sistem pemilu proporsional misalnya, diyakini oleh banyak ahli cenderung menghasilkan sistem benyak partai dibandingkan sistem kepartaian lainnya. Keempat, sistem pemilihan mempunyai pengaruh kepada akuntabilitas pemerintahan, khususnya akuntabilitas para wakil terhadap pemilihnya. Ada sistem pemilu yang secara internal dapat memaksa para wakil terpilih bertanggung jawab kepada para pemilihnya, sehingga tingkat akuntabilitas politiknya tinggi.

Kelima, sistem pemilu mempunyai dampak pada tingkat kohesi partai politik. Misalnya sistem pemilihan proporsional cenderung menciptakan fragmentasi partai-partai politik dibandingkan sistem pemilihan yang lain. Keenam, sistem pemilihan berpengaruh pada bentuk dan tingkat partisipasi politik warga. Ada kecenderungan, negara-negara yang menerapkan sistem pendaftaran pemilihan secara aktif (pemilih mendaftarkan diri ke panitia pemilihan) menyebabkan rendahnya tingkat partisipasi politik dalam pemilu.[25]

Ketujuh, sistem pemilihan adalah elemen demokrasi yang lebih mudah untuk di manipulasikan dibandingkan dengan elemen demokrasi lainnya. Oleh karena itu, jika seseorang bermaksud mengubah tampilan atau wajah demokrasi disuatu negara, hal itu dapat dilakukan dengan mudah melalui perubahan sistem pemilihannya. Kedelapan, sistem pemilihan dapat dimanipulasi melalui berbagai peraturan yang tidak demokratis dalam tingkat pelaksanaannya. Akibatnya, pemilu yang oleh banyak kalangan dinilai sebagai tolok ukur demokrasi, dalam banyak hal tidak bisa menjadi parameter yang akurat, khususnya di beberapa negara dunia ketiga. Oleh karena itu, sangat penting untuk memahami bagaimana sebenarnya kerangka kerja masing-masing sistem pemilihan dan perlu diperhatikan juga apa implikasi masing-masing sistem pemilihan tersebut bagi kehidupan politik di suatu negara.

Variasi sistem pemilu cukup banyak jumlahnya, tetapi dapat dibagi kedalam 9 (sembilan) varian sistem. Kesembilan varian tersebut selanjutnya dapat dikelompokkan lagi dalam 3 (tiga) kelompok besar, yaitu sistem-sistem Plurality-Majority System (PMS), Semi Proporsional dan Perwakilan Proporsional.

Hampir semua sistem pemilihan bentuk Plurality-Majority System (PMS) ini selalu menggunakan single-member district (satu anggota perwakilan untuk satu distrik). Dalam FPTP, pemenang adalah yang memperoleh suara terbanyak, tidak perlu mayoritas mutlak. Dalam sistem BV, berlaku multi-member district (satu distrik untuk memilih beberapa anggota perwakilan). Pemilih mempunyai suara sebanyak jumlah kursi yang harus diisi. Kandidat yang jadi adalah mereka yang memperoleh suara terbanyak, tidak perduli berapa persen perolehan suaranya. Dalam sistem AV dan TRS, yang memperoleh mayoritas absolut (lebih dari 50%) adalah pemenangnya. Jika seorang kandidat tidak dapat mencapai persyaratan perolehan suara dari putaran voting yang pertama, maka sistem ini pada intinya menggunakan putaran pilihan kedua untuk menghasilkan pemenang.

Dalam Semi Proportional System (semi PR), varian SNTV menyatakan setiap pemilih mempunyai 1 (satu) suara. Ada beberapa kursi pada satu distrik yang harus diisi (multi-member district), dan kandidat-kandidat yang memperoleh suara-suara tertinggi saja yang mengisi kursi tersebut. Artinya, dalam satu distrik yang mempunyai 4 (empat) anggota perwakilan, misalnya, seseorang rata-rata hanya akan butuh lebih dari 20% suara untuk terpilih. Hal ini memungkinkan terpilihnya kandidat-kandidat dari partai minoritas, dan memperbaiki proporsionalitas parlemen secara keseluruhan. Dalam sistem parallel yang merupakan gabungan PR List dan PMS “winner take all” distrik, tetapi tidak seperti di MMP System, dalam sistem Parallel, PR List tidak mengkompensasi setiap disproporsionalitas dalam distrik mayoritas parallel sistem.

Dalam Proportional Representation (PR) ada pengurangan sengaja atas disparity antara perolehan suara dan perolehan kursi di parlemen. Jika sebuah partai utama memenangkan 40% suara, partai ini harus memperoleh sekitar 40% kursi parlemen, dan partai kecil dengan 10% suara harus juga memperoleh 10% kursi di parlemen. Umumnya proporsionalitas yang paling baik dicapai melalui daftar partai. Daftar kandidat partai politik yang diajukan kepada para pemilih disusun atas dasar basis nasional dan regoinal. Tetapi dapat juga proporsionalitas tersebut dicapai secara mudah hanya jika ada komponen proporsional dari Mixed Member Proportional (MMP) System, yang akan mengkompensasi setiap disproporsionalitas yang timbul dari hasil pemilihan sistem distrik mayoritarian. Voting Preferential, STV, dapat bekerja sama baiknya ketika voters memilih berdasar ranking para kandidat di distrik multi-member. Hal ini merupakan suatu proyeksi yang cukup baik dari sistem proporsional.

Disamping itu, persoalan paling umum yang biasanya timbul dalam menentukan pilihan varian sistem tersebut adalah bagaimana tingkat keproporsionalan sistem pemilihan itu. Bagaimana mengubah kemenangan suara masyarakat menjadi kursi di parlemen, dan bagaimana hubungan “suara-kursi” dan seberapa besar tingkat wasted vote.[26]

Hubungan Sistem Pemilu dan Sistem Kepartaian dalam Meningkatkan Kualitas Kinerja Parlemen
Jika dikaji secara seksama, pada dasarnya kualitas parlemen lebih banyak ditentukan oleh mekanisme-mekanisme pendukung sistem kepartaian dan sistem pemilihan. Pada sistem pemilihan proposional dengan daftar tertutup misalnya, kualitas calon ditentukan pada daftar urutan calon anggota DPR. Urutan yang paling kecil menunjukkan berbobot atau tidaknya caleg yang diajukan, karena semakin kecil nomor urut, semakin besar kemungkinan menjadi anggota DPR dan sebaliknya, karena pemilih memilih tanda gambar bukan memilih orang.

Partailah yang harus dianggap salah kalau banyak anggota DPR yang tidak mengerti akan tugas dan kewajibannya serta hak-haknya sebagai anggota DPR, karena partai yang menentukan dicantumkannya seorang calon disana. Begitu juga sistem distrik ataupun sistem proporsional dengan daftar terbuka tetaplah partai yang menjadi penentu. Partai menentukan seseorang menjadi kandidat atau tidak, hanya saja memang setelah nama kandidat itu muncul barulah pemilih yang menentukannya secara langsung. Dengan kata lain, bobot suatu sistem pemilu dan kepartaian lebih banyak memang terletak pada nilai demokratis di dalamnya, dalam artian hanya terkait dengan bagaimana pemilu dapat memberikan hak kepada setiap pemilih untuk memberikan suaranya sesuai dengan keyakinan pilihannya, dan bagaimana setiap kontestan pemilihan akan memperoleh dukungan secara adil, yaitu peluang yang sama bagi setiap kandidat untuk meraih kemenangan.[27] Apakah sistem pemilihan menentukan secara langsung kualitas parlemen atau tidak, bisa kita lihat pula dari gagasan pokok keberadaan kedua sistem pemilihan?.

Sistem Perwakilan Berimbang
Gagasan pokok sistem Perwakilan Berimbang (proportional representation) terletak pada sesuainya jumlah kursi parlemen yang diperoleh suatu golongan atau partai dengan jumlah suara yang diperoleh dari masyarakat. Pada sistem ini negara dibagi dalam beberapa daerah pemilihan yang besar, dan setiap daerah pemilihan memilih sejumlah wakil sesuai dengan banyaknya penduduk dalam daerah pemilihan itu. Dengan demikian kekuatan suatu partai dalam masyarakat tercermin dalam jumlah kursi yang diperolehnya dalam parlemen, artinya dukungan masyarakat bagi partai itu sesuai atau proporsional dengan jumlah kursi dalam parlemen.

Menurut beberapa kalangan, Sistem Perwakilan Berimbang memiliki kelebihan, diantaranya: dianggap demokratis dan representatif, oleh karena semua aliran yang ada dalam masyarakat terwakili dalam parlemen, sedangkan jumlah wakil dalam badan itu sesuai dengan jumlah suara yang diperoleh dari masyarakat dalam masing-masing daerah pemilihan; dianggap lebih adil karena golongan kecil sekalipun mempunyai kesempatan untuk mendudukkan wakil dalam departemen; wakil rakyat yang dipilih dengan cara ini diharapkan lebih cenderung untuk mengutamakan kepentingan nasional dari pada kepentingan daerah.

Di sisi lain, Sistem Perwakilan Berimbang memiliki kekurangan, yakni memper-mudah fragmentasi partai dan menimbulkan kecenderungan kuat di kalangan anggota untuk memisahkan diri dari partainya dan membentuk partai baru; wakil yang terpilih mersa dirinya lebih terikat kepada partai daripada kepada daerah yang mewakilinya disebabkan partai lebih menonjol perannya daripada kepribadian seseorang; banyaknya partai yang bersaing menyulitkan suatu partai untuk meraih mayoritas (50%+1) yang perlu membentuk suatu pemerintahan. Terpaksa partai terbesar mengusahakan suatu koalisi dengan beberapa partai lain untuk memperoleh mayoritas dalam parlemen. Koalisi semacam ini sering tidak langgeng sehingga tidak membina stabilitas politik.

Biasanya Sistem Perwakilan Berimbang ini sering dikombinasikan dengan beberapa prosedur lain, yang antara lain dengan sistem daftar (list system), dan kemudian dibagi lagi menjadi sistem daftar tertutup dan sistem daftar terbuka. Dalam sistem daftar tertutup setiap partai mengajukan satu daftar calon dan si pemilih memilih satu partai dengan semua calon yang dicalonkan oleh partai itu untuk berbagai kursi yang diperebutkan. Kelemahan sistem ini, yakni tidak dikenalnya calon wakil oleh pemilih direvisi oleh sistem daftar terbuka dengan pemilih mencoblos wakilnya secara langsung dari daftar nama calon selain memilih tanda gambar.[28]

Selain itu Kelebihan Proposional Terbuka adalah representatif dukungan masyarakat tercermin dalam jumlah wakil di DPR; memberi peluang bagi orang yang disegani di daerah untuk mendapat tempat di DPR; anggota DPR akan lebih independen kedudukannya dalam hubungannya dengan pimpinan partai dan tidak usah terlalu takut akan direcall jika berbeda pendapat dengan pimpinan partai dan pihak lain; kemudian, kedudukan yang lebih kuat dari masing-masing anggota DPR akan dapat meningkatkan kualitas DPR.

Sistem Distrik
Sistem Distrik, merupakan sistem pemilihan yang paling tua didasarkan atas kesatuan geografis. Setiap kesatuan geografis mempunyai satu wakil dalam parlemen. Untuk keperluan pemilihan, negara dibagi dalam sejumlah besar distrik dan jumlah wakil rakyat dalam parlemen ditentukan oleh jumlah distrik. Calon dalam satu distrik memperoleh suara terbanyak menag sedang suara-suara yang diberikan kepada calon lain dalam distrik itu dianggap hilang dan tidak diperhitungkan lagi, bagaimana kecil pun selisih kekalahannya. Kelebihan Sistem Distrik adalah karena kecilnya distrik, maka wakil yang terpilih biasanya dikenal oleh penduduk distrik, sehingga hubungannya dengan penduduk lebih erat. Dengan demikian dia akan lebih terdorong untuk memperjuangkan kepentingan distrik. Kedudukan terhadap partai lebih bebas, karena dengan sistem pemilihan semacam ini, faktor kepribadian seseorang merupakan faktor yang penting; lebih mendorong integrasi parpol karena kursi yang diperebutkan dalam setiap distrik pemilihan hanya satu.

Sistem ini juga mendorong ke arah penyederhanaan partai secara ilmiah; sistem ini sederhana dan mudah untuk diselenggarakan; kemudian terbatasnya jumlah partai dan meningkatnya kerjasama antar partai mempermudah terbentuknya pemerintahan yang stabil dan tercapainya stabilitas nasional. Di sisi lain, kekurangan Sistem Distrik adalah kurang menguntungkan bagi partai kecil dan golongan minoritas; dianggap kurang representatives, calon yang kalah dalam suatu distrik kehilangan semua suara yang mendukungnya (banyak suara yang hilang); kemudian bisa terjadi kesenjangan antara jumlah suara yang diperoleh dari masyarakat dan jumlah kursi yang diperoleh atas parlemen, sistem ini juga dianggap hanya menguntungkan partai besar.

Dari gagasan-gagasan pokok di atas, yang menjadi dasar keberadaan kedua sistem ini, lebih banyak memang penekanannya terletak pada perwujudan pemerintahan yang representative dan legitimate dilihat dari sudut kepentingan menegakkan demokrasi, yaitu dirancang untuk memenuhi beberapa hal, diantaranya adalah untuk menerjemahkan suara yang diperoleh dalam pemilu menjadi kursi di badan-badan legislatif. Sistem tersebut mungkin bisa memberikan bobot lebih pada proposionalitas jumlah suara yang diraih dengan kursi yang dimenangkan, atau mungkin pula bisa menyalurkan suara (betapapun terpecahnya keadaan partai) ke parlemen yang terdiri dari dua kutub partai-partai besar yang mewakili sudut pandang yang berbeda; sistem pemilihan bertindak sebagai wahana penghubung yang memungkinkan rakyat dapat menagih tanggung jawab atau janji wakil-wakil yang telah mereka pilih.

Berdasarkan uraian di atas, pengaruh sistem pemilihan terhadap kualitas kinerja parlemen terdapat pada watak atau karakter persaingan dalam pemilu. Karakter persaingan berarti apakah ciri-ciri yang menonjol dari kompetisi dalam pemilu dilaksanakan dan berjalan, berikut implikasi dan konsekuensinya. Juga diartikan sebagai perilaku politik yang melekat pada partai-partai dan tokoh-tokoh politik. Sistem pemilihan mempengaruhi jumlah dan ukuran relatif parpol di parlemen. Sistem pemilihan di negara yang menganut sistem dua partai berbeda dengan yang menganut multipartai. Mekanisme regulasi dalam sistem politik otoriter dan sentralistik berbeda dengan sistem demokrasi yang umumnya pembatasan dilakukan dengan memberikan prasyarat minimal.

Artinya kebebasan mendirikan partai tetap dijamin sepenuhnya (dimensi substansi) tetapi disertai kondisionalitas agar kebebasan itu dapat dipertanggungjawabkan, terkontrol dan diterjemahkan dalam mekanisme politik (dimensi prosedural). Sistem pemilihan menentukan keterpaduan internal dan disiplin masing-masing partai, sebagian sistem mungkin saja mendorong terjadinya faksionalisme, dimana beberapa sayap yang berbeda dari satu partai terus menerus bertentangan satu dengan lainnya, sementara sistem yang lain mungkin dapat memaksa partai-partai untuk bersatu suara dan menekan pembangkangan. Sebuah sistem pemilu juga bisa mengarah pada pembentukan koalisi atau pemerintahan satu partai dengan kendala yang dihadapi partai mayoritas. Dengan kata lain, sistem pemilihan bisa mendorong atau menghalangi pembentukan alienasi diantara partai-partai, yang pada gilirannya akan mempengaruhi iklim politik yang lebih luas.

Evaluasi Sistem dan Upaya Menuju Peningkatan Kualitas Kinerja Legislatif
Dari uraian di atas, nampaklah bahwa pilihan atas penerapan sistem pemilihan lebih banyak didasarkan pada tercakupnya indikator akuntabilitas (accountability), keterwakilan (representativeness), keadilan (fairness), persamaan hak tiap pemilih (equality), lokalitas, reliable, serta numerical.[29] Begitu juga dengan pemilihan sistem kepartaian, yaitu bagaimana menciptakan sistem kepartaian yang adil (nondiskriminatif), menunjang persaingan sehat dari pola interaksi antar parpol dalam satu sistem politik, serta menunjang format dan mekanisme kerja sistem pemerintahan. Dilihat dari indikator yang ada, sistem pemilu yang diterapkan Indonesia saat ini lebih banyak memang sudah memenuhi sisi nilai demokratis suatu sistem pemilihan disamping suitable dengan kondisi Indonesia.[30]

Keberadaan sistem pemilihan lembaga perwakilan saat ini, di mana pengisian keanggotaannya secara keseluruhan dipilih langsung oleh rakyat, sudah cukup mencerminkan representasi kedaulatan rakyat dan rasionalisasi dari prinsip demokrasi. Modifikasi yang diadakan dalam sistem terkini sudah banyak menghilangkan kemungkinan kecendrungan sikap otoriter pelaksanaan sistem oleh penguasa. Di sisi yang lain, selain dari prosesnya yang demokratis, nilai representasi dan legitimasi sistem yang ada harus pula dicerminkan dalam kewenangan yang sepadan. Di sisi yang satu inilah pembenahan perlu dilakukan.

Keberadaan Dewan Perwakilan Daerah (DPD), sebagai kamar baru dari lembaga perwakilan saat ini, belum mencerminkan kesepadanan kewenangan sebagaimana ia dipilih melalui proses yang sama dengan anggota lembaga perwakilan yang lain. Disorientasilah yang terjadi sebenarnya pada kewenangan lembaga ini oleh pembentuknya. Dikatakan disorientasi, karena memang kalau kita telusuri dengan seksama, pemikiran tentang keberadaan semacam DPD, sebagai representasi nilai lokalitas/geografis dalam lembaga perwakilan yang dipilih langsung, adalah evaluasi atas keberadaan utusan golongan/daerah yang pengisiannya melalui penunjukkan.

Di lihat dari keberadaanya, sebagaimana keberadaan utusan daerah/golongan pada Orde Baru, bukan didasarkan pada logika normatif tentang peletakkan otonomi di tingkat daerah, melainkan semata-mata hanya memenuhi kebutuhan demokratisasi prosedural yang menganggap bahwa persoalan pemilihan anggota DPD melalui pemilu sudah sangat mencukupi untuk mengakomodasi kebutuhan konsolidasi sistem demokrasi pasca reformasi serta keberadaan DPD merupakan sebuah modus kompromi dari Utusan Daerah di MPR yang kontroversial.[31] Sehingga kewenangan DPD saat ini yang tidak seimbang, hanya terkait pengajuan usul, ikut dalam pembahasan dan memberikan peretimbangan yang berkaitan dengan bidang legislasi tertentu,[32] bertentangan dengan kenyataan anggota DPD adalah mereka yang dipilih langsung oleh rakyat daerah, yang dapat berarti memiliki legitimasi keterwakilan lebih kuat dibanding rekan-rekannya anggota DPR.[33]

Sedangkan jika dilihat dari indikator kualitas kinerja lembaga perwakilan secara umum, sebagai produknya, dalam beberapa aspek lebih banyak disandarkan pada prosedur­prosedur pendukung dari pilihan sistem yang digunakan. Secara sederhana kualitas dari produk tersebut sebanding dengan, pertama, kemampuan lembaga perwakilan dalam mengemban fungsi wakil rakyat yang terdiri dari pemahaman terhadap permasalahan, perancangan, dan pemutusan solusi masalah, serta manuver politik untuk memperjuangkan solusi masalah yang dipandang memenuhi kepentingan rakyat banyak. Kedua, lingkungan strategis anggota yang terdiri dari tatanan nilai dan kepentingan rakyat banyak, negara yang diwakili oleh penguasa dan pemerintah, organisasi peserta pemilu atau golongan asal anggota, dan pribadi anggota itu sendiri.

Ketepatan peran anggota ditentukan oleh keberhasilannya bersikap dan bertindak berdasarkan kombinasi ketiga kemampuan itu dengan imbangan keberpihakannya kepada rakyat banyak dan negara. Langkah strategis yang dapat dilakukan untuk mengatasi lemahnya kualitas kinerja lembaga perwakilan diantaranya adalah, secara internal perlu adanya penguatan kapasitas kelembagaan dan individu anggota lembaga perwakilan. Hasil identifikasi terhadap lembaga perwakilan selama ini memberikan gambaran kelemahan-kelemahan mendasar yang dimiliki oleh partai politik baik secara kelembagaan maupun individual. Asumsinya kelemahan kelembagaan partai politik dan individu politisi akan berpengaruh terhadap lambannya kinerja DPR sebagai lembaga perwakilan. Lebih lanjut, jika lembaga DPR yang anggotanya berasal dari partai politik dengan kelembagaan yang relatif kuat dan individu politisi relatif berpengalaman saja masih memiliki kelemahan-kelemahan dalam menjalankan fungsinya, demikian juga yang terjadi dengan DPD.

Menurut penulis, upaya penguatan partai politik secara kelembagaan maupun individu ini perlu dilakukan dengan melakukan pembenahan terhadap tiga sisi partai politik, yakni dalam: (a). ”Partai dalam Partai” yang kemudian melahirkan pembenahan organisasi dan manajemen kepartaian; (b). ”Partai dalam Pemilu” yang melahirkan pembenahan dalam manajemen pemilu dan perilaku pemilih; kemudian (c). ”Partai dalam Parlemen” yang memunculkan gagasan perlunya pembenahan dalam manajemen fungsi partai dan lembaga perwakilan.[34]

Sebagai contoh bisa dilakukan melalui program pendidikan dan pelatihan tugas dan fungsi legislatif secara sistematis dan terkendali (yang teknisnya perlu dilakukan kerjasama dengan Perguruan Tinggi atau Lembaga Swadaya Masyarakat yang relevan). Partai politik sebagai pengusul seorang anggota legislatif sudah sepatutnya mempunyai kriteria yang jelas, terukur serta transparan dalam penentuan calon anggota legislatif. Kriteria seorang calon dalam menjadi caleg dan peringkat kesekian di dalam daftar caleg pun perlu dilakukan berdasarkan kriteria yang jelas, terukur serta transparan, hal ini penting bagi pengikut atau konstituen parpol tersebut, dan menghindari kemungkinan terjadinya nepotisme dan kolusi antar pengurus parpol dan anggotanya.

Kesimpulan

Pada dasarnya jika kita bicara tentang kualitas parlemen lebih banyak ditentukan oleh mekanisme-mekanisme pendukung sistem kepartaian dan sistem pemilihan. Adapun pilihan atas penerapan sistem pemilihan lebih banyak didasarkan pada tercakupnya indikator akuntabilitas (accountability), keterwakilan (representativeness), keadilan (fairness), persamaan hak tiap pemilih (equality), lokalitas, reliable, serta numerical. Begitu juga dengan pemilihan sistem kepartaian, pilihan atas penerapan sistem kepartaian lebih banyak pada bagaimana menciptakan sistem kepartaian yang adil (nondiskriminatif), menunjang persaingan sehat dari pola interaksi antar parpol dalam satu sistem politik, serta menunjang format dan mekanisme kerja sistem pemerintahan.

Di sisi yang lain, selain dari prosesnya yang demokratis, nilai representasi dan legitimasi sistem yang ada harus pula dicerminkan dalam kewenangan yang sepadan. Di sisi yang satu inilah pembenahan perlu dilakukan. Keberadaan Dewan Perwakilan Daerah (DPD), sebagai kamar baru dari lembaga perwakilan saat ini, belum mencerminkan kesepadanan kewenangan sebagaimana ia dipilih melalui proses yang sama dengan anggota lembaga perwakilan yang lain. Dilihat dari indikator yang ada, sistem pemilu yang diterapkan Indonesia saat ini lebih banyak memang sudah memenuhi sisi nilai demokratis suatu sistem pemilihan disamping suitable dengan kondisi keindonesiaan.

Keberadaan sistem pemilihan lembaga perwakilan saat ini, di mana pengisian keanggotaannya secara keseluruhan dipilih langsung oleh rakyat, sebenarnya sudah cukup mencerminkan representasi kedaulatan rakyat dan rasionalisasi dari prinsip demokrasi. Modifikasi yang diadakan dalam sistem terkini sudah banyak menghilangkan kemungkinan kecendrungan sikap otoriter pelaksanaan sistem oleh penguasa. Masalah lain yang perlu dibenahi adalah keseimbangan kewenangan pada Dewan Perwakilan Daerah (DPD). Keberadaan DPD, sebagai kamar baru dari lembaga perwakilan saat ini, belum mencerminkan kesepadanan kewenangan sebagaimana ia dipilih melalui proses yang sama dengan anggota lembaga perwakilan yang lain.***

[1] Produktivitas DPR saat ini yang begitu tinggi, menurut beberapa kalangan lebih banyak disebabkan karena bergesernya kewenangan pembentukan undang-undang. Yaitu pada awalnya berada pada presiden (Pasal 5 ayat (1) UUD 1945 sebelum amandemen menyatakan bahwa Presiden memegang kekuasaan membentuk undang-undang dengan persetujuan DPR) diubah menjadi kewenangan DPR (Pergeseran kekuasaan legislasi kepada DPR bisa dilihat dari: Pasal 20 ayat (1), Pasal 20 ayat (2), Pasal 20 ayat (3), Pasal 20 ayat (4), Pasal 20 ayat (5) perubahan UUD 1945). Sejak diamandemennya Pasal 20 UUD pada tahun 1999, DPR mencoba meyakinkan publik bahwa dirinya mampu menjadi pemegang kekuasaan legislasi. Kalau selama ini, pemerintah yang lebih aktif menyetorkan RUU kepada DPR, maka keadaannya sekarang berbalik. DPR-lah yang aktif mengirimkan surat kepada presiden, meminta penunjukan menteri yang akan mewakili presiden dalam pembahasan RUU dengan DPR.
[2] Terkait hak inisiatif DPR yang belum pernah digunakan pada era Orde Baru, bahkan muncul tuduhan bahwa DPR adalah ”lembaga tukang stempel.”
[3] Selain dilihat dari tidak aspiratifnya legislasi DPR, kualitas kegagalan penggunaan fungsi legislasi (dalam kualitas) lembaga legislatif dapat dilihat juga dari banyaknya undang-undang yang dibuat lalu ”dirumahsakitkan” dan kemudian divonis bertentangan dengan UUD oleh Mahkamah Konstitusi. Produk DPR yang sudah dibatalkan MK antara lain UU Ketenagalistrikan dan UU Terorisme untuk kasus bom Bali. Sementara, UU Penyiaran, UU Advokat, UU Migas, serta UU tentang Pemerintahan Daerah termasuk di antara yang sebagian isinya dikoreksi Mahkamah Konstitusi.
[4] Asian Barometer, 2004. http://www.asianbarometer.org/newenglish/publications/-html [12/03/2007]. Lihat juga laporan Tranparency International 2006. http://www.transparansi.or.id/?pilih=lihatberita&id=3248
[5] O’Donnell dan Philippe C. Schmitter. 1993. Transisi Menuju Demokrasi: Rangkaian Kemungkinan dan Ketidakpastian, Jakarta: LP3ES., hal. 6
[6] Juan J. Linz dan Alfred Stepan, “Mendefinisikan dan Membangun Demokrasi”, dalam Ikrar Nusa Bhakti dan Riza Sihbudi, ed., Menjauhi Demokrasi Kaum Penjahat, Bandung: Mizan-LIPI-Ford Foundation, 2001, hal. 25-49.
[7] Ibid, hal. 10-11.
[8] Larry Diamond. 1999. Developing Democracy: Toward Consolidation. Baltimore and London: The Johns Hopkins University Press; juga terjemahannya dengan judul yang sama (Yogyakarta: IRE, 2003)., hal. 73-116.
[9] Antara lain lihat, Juan J. Linz dan Alfred Stepan, “Mendefinisikan…, op cit, hal. 25-49; juga tulisan Richard Gunther, “Membuka Dialog Mengenai Pilihan Institusional di Indonesia: Sistem Presidensial, Parlementer, dan Semi-Presidensial”, dalam Ikrar dan Riza, ed., Menjauhi Demokrasi Kaum Penjahat, hal. 125-162.
[10] Lihat misalnya Mochtar Pabottingi “Memburuknya Krisis Konstitusi Kita: Mengapa UUD 1945 dan Proses serta Hasil Amandemen Atasnya Tanpa Konstitusionalitas dan Batal Demi Nasion”; juga Bambang Widjojanto, “Kapita Selekta Amandemen (Problematik Perubahan UUD 1945)”, masing-masing dalam Riza Sihbudi dan Moch. Nurhasim, ed., Amandemen Konstitusi dan Strategi Penyelesaian Krisis Politik Indonesia, hal. 447-474 dan hal. 475-484.
[11] Tentang ini lihat, Saldi Isra, “Keniscayaan Komisi Konstitusi”, dalam Kompas, 23 April 2002.
[12] Sistem perwakilan bicameral yang kuat diperlukan tidak hanya untuk memperluas basis keterwakilan parlemen –yang mencakup wakil rakyat dan wakil daerah—melainkan juga memperkokoh tegaknya prinsip checks and balances di dalam relasi Presiden dan parlemen. Dalam konteks Amerika Serikat sebagai model terbaik bagi presidensialisme, keberadaan wakil negara bagian diperlukan untuk meminimalkan produk legislasi yang terburu-buru dan sembrono. Lihat, Garis Besar Pemerintahan Amerika Serikat, Departemen Luar Negeri Amerika Serikat, 2000, hal. 80.
[13] Untuk Apa DPD RI, Jakarta: Kelompok DPD di MPR RI, 2006.
[14] Akibat kekacauan konstitusional tersebut maka tidak mengherankan jika kita menyaksikan peristiwa politik yang “aneh tetapi nyata” yakni ketika Presiden Susilo Bambang Yudhoyono harus menyampaikan pidato kenegaraan secara terpisah, masing-masing di depan Sidang Paripurna DPR dan Sidang Paripurna DPD, padahal kedua Dewan tersebut merupakan satu kesatuan parlemen. Dampak kekacauan konstitusional itu pula yang menjelaskan munculnya konflik kelembagaan segitiga antara MK, KY, dan MA dewasa ini.
[15] Lihat juga Arbi Sanit, “Koherensi Perundang-undangan Politik”, Makalah untuk bahan diskusi, 2006.
[16] Untuk diketahui, menjelang Pemilu 2004 sekitar 261 partai politik terdaftar di Departemen Kehakiman dan HAM (sekarang Departemen Hukum dan HAM) yang terdiri dari (1) 24 partai lolos sebagai peserta pemilu; (2) 26 partai tidak lolos verifikasi oleh KPU; (3) 153 partai dibatalkan sebagai badan hukum; dan (4) 58 partai dinyatakan tidak memenuhi persyaratan UU Partai Politik No. 31 tahun 2002. Lihat, Partai-partai Politik Indonesia: Ideologi dan Program 2004-2009, Jakarta: Penerbit Kompas, 2004.
[17] Tentang adanya konflik dan disharmoni relasi Presiden Yudhoyono dan Wapres Kalla, lihat misalnya Laporan Utama Tempo, edisi tanggal 13-19 November 2006; juga Syamsuddin Haris, “Disharmoni Yudhoyono-Kalla”, dalam Kompas, 8 November 2006.
[18] Miriam Budiarjo. 2000. “Sistem Pemilu yang Bagaimana?”, dalam Abdul Bari Azed (eds), Sistem-sistem Pemilihan Umum Suatu Himpunan Pemikiran. Jakarta: FH UI., Hlm 23-29.
[19] Istilah lainnya adalah sistem kepartaian pluralisme sederhana (simple pluralism).
[20] Dalam sistem pemilihan dikenal sistem pemilihan organis dan mekanis. Sistem pemilihan organis adalah sistem dimana rakyat dipandang sebagai sejumlah individu yang hidup bersama dalam beraneka ragam persekutuan sehingga persekutuan ini bertindak sebagai pengendali hak pilih dengan mengutus wakil-wakilnya duduk sebagai anggota parlemen (pengangkatan utusan golongan/daerah), sedangkan sistem pemilihan organis, adalah sistem yang menganggap rakyat sebagai massa individu yang sama yang berhak mengeluarkan satu suara dalam setiap pemilihan berdasarkan sistem proporional daftar tertutup.
[21] Melalui Pemilu legislatif 2004 paradigma representasi kedaulatan rakyat mengalami pergeseran yang signifikan, yaitu menjadi representasi kedaulatan rakyat di bidang politik yang dilakukan melalui pemilu anggota DPR, kombinasi dengan representasi kepentingan lokal melalui pemilu anggota DPD. Komposisi semacam ini dianggap mencukupi untuk mengakomodasi kebutuhan konsolidasi sistem demokrasi pasca reformasi, serta keberadaan DPD merupakan sebuah modus kompromi dari kedudukan Utusan Daerah di MPR yang kontroverisal (B. Hestu CH. Mencari Makna Representasi DPD dalam Rangka Pelaksanaan Otonomi Daerah, Makalah pada Seminar Nasional Peningkatan Eksistensi DPD-RI dalam rangka Otonomi Daerah, Juni 2005).
[22] Penggunaan Threshold ditujukan agar jumlah partai tidak banyak dan menghindari partai kecil yang kurang mempunyai potensi untuk koalisi dalam parlemen dan berpotensi untuk melakukan blackmail.
[23] Valina Singka Subekti. “Electoral Law Reform as A Prerequisite to CreateDemocratization in Indonesia”. Makalah yang disampaikan pada International Conference tentang Towards Structural Reforms for Democratization in Indonesia: Problems and Prospects. Jakarta: 1998.
[24] Muhamad Asfar. Sistem Proporsional Terbuka. Jakarta: Pusat Demokrasi dan Hak Asasi Manusia 2002.
[25] Liliaard ER & Grant WN. Turnout Differences Among Registered Voters. Southeastern Political Review.
[26] Wahyudi Purnomo. Sistem Pemilu di Beberapa Negara. Jakarta: Pusdeham. 2002.
[27] Wawan Tunggul Alam. 2000. ”Perlukah Mengubah Sistem Pemilu untuk Meningkatkan Bobot DPR”, dalam Abdul Bari Azed (eds), Sistem-sistem Pemilihan Umum: Suatu Himpunan Pemikiran. Jakarta: FH UI., hlm 17-21.
[28] Walaupun demikian, bila sekadar dikenal saja tapi kapasitasnya sebagai legislator tidak menunjang, maka percuma saja jadi wakil rakyat yang nantinya akan memperjuangkan aspirasi rakyat.
[29] Riswandha Imawan. 2005. Sistem Pemilihan Umum. Jurs. Ilmu Pemerintahan Fisipol UGM, 2005., hlm. 8
[30] Dikatakan lebih banyak karena memang sistem ini pun plus minus punya kelebihan dan kekurangan, namun dirasakan lebih banyak nilai plus dan suitable untuk kondisi Indonesia.
[31] B. Hestu CH. 2005. “Mencari Makna Representasi DPD dalam Rangka Pelaksanaan Otonomi Daerah”, Seminar Nasional Peningkatan Eksistensi DPD-RI dalam rangka Otonomi Daerah, Yogyakarta, Juni 2005, hlm. 2-3.
[32] Lihat pasal 41, pasal 42, pasal 43 dan pasal 44 UU No. 22 Tahun 2003 tentang Susunan dan Kedudukan Dewan Perwakilan Daerah.
[33] Bambang Purwoko.2005. “Penguatan Eksistensi DPD-RI dalam Rangka Pelaksanaan Otonomi Rendah”, Seminar Nasional Peningkatan Eksistensi DPD-RI dalam rangka Otonomi Daerah, Yogyakarta, Juni 2005.
[34] Nasrullah Nazsir. 2007. Pemilu: Metode Pembentukan Pemerintahan Perwakilan. Handout Mata Kuliah: Kepartaian, Perwakilan dan Pemilu di Indonesia. Bandung: Program Pascasarjana Konsentrasi Doktor Ilmu Pemerintahan Universitas Padjadjaran., hal. 8 – 25.