Peranan Sistem Pemilu dalam Meningkatkan Kinerja Lembaga Legislatif Indonesia

Pengantar
Paska amandemen UUD 1945 atau pada masa setelah reformasi 1998, performance partai politik (parpol) yang tercermin dalam produktivitas lembaga legislatif cukup tinggi. Terdapat variasi penilaian terhadap kondisi tersebut jika dibandingkan dengan kondisi kinerja lembaga legislatif atau parpol sebelum amandemen UUD 1945 ataupun pada era Orde Baru.

Dikatakan sangat berbeda karena produktivitas lembaga legislatif atau Dewan Perwakilan Rakyat (DPR) sekarang, misalnya dalam fungsi inisiatif mengajukan Rancangan Undang-Undang (RUU) yang pada masa Orde Baru sangat minim atau bahkan tidak ada sama sekali, saat ini sudah menunjukkan produktivitasnya.

Produktivitas DPR yang cukup tinggi tersebut secara hukum terbantu dengan bergesernya kewenangan pembentukan undang-undang yang pada awalnya berada pada presiden. Pasal 5 ayat (1) UUD 1945 sebelum amandemen menyatakan bahwa Presiden memegang kekuasaan membentuk undang-undang dengan persetujuan DPR, dalam amandemen bunyi pasal tersebut diubah menjadi kewenangan DPR.

Secara de jure, pergeseran kekuasaan legislasi kepada DPR terdapat di Pasal 20 ayat (1), Pasal 20 ayat (2), Pasal 20 ayat (3), Pasal 20 ayat (4), Pasal 20 ayat (5) perubahan UUD 1945. Sejak diamandemennya Pasal 20 UUD 1945 pada tahun 1999, DPR mencoba meyakinkan publik bahwa dirinya mampu menjadi pemegang kekuasaan legislasi. Kalau selama ini pemerintah yang lebih aktif menyetorkan RUU kepada DPR, maka keadaannya sekarang berbalik, DPR-lah yang aktif mengirimkan surat kepada presiden, meminta penunjukan menteri yang akan mewakili presiden dalam pembahasan RUU dengan DPR.

Ditinjau dari sisi prosedural dan substansial, kondisi tersebut merupakan perkembangan yang signifikan dalam proses demokratisasi di Indonesia. Karena bagaimanapun juga, penempatan peran dan fungsi legislasi yang lebih pada DPR adalah sebuah penempatan yang tepat mengingat DPR sebagai representasi rakyat dan berkompeten mengagregasi, mengartikulasi dan mengungkapkan kehendak rakyat dalam bentuk peraturan perundang-undangan. Walaupun terdapat penilaian negatif yang meragukan kualitas DPR dalam menyusun atau membuat undang-undang, DPR adalah lembaga yang legitimate karena memiliki mandat yang didapatnya dari rakyat melalui pemilihan umum (pemilu).

Di samping itu, kalaupun dalam proses legislasi nasional (prolegnas) terdapat unsur dari pemerintah sebagai partner DPR, hal ini lebih pada penekanan diperlukannya fungsi pengawasan atau keseimbangan (checks and balances) antara cabang-cabang kekuasaan. Presiden selain merupakan kepala pemerintahan, pimpinan dari jajaran aparat birokrasi (yang dalam pemerintahan negara modern memiliki kemampuan teknis dan fasilitas informasi yang sangat baik dibandingkan lembaga-lembaga lain dalam negara), juga memiliki fungsi untuk mengajukan inisiatif RUU, misalnya.

Terkait dengan produk-produk legislasi, kualitas legislasi lembaga legislatif ini secara sederhana harus berkualitas minimal dalam dua hal. Pertama, kualitas legislasi lembaga legislatif harus mampu merumuskan suara yang berkembang di tingkat publik, dan kedua, kualitas legislasi lembaga legislatif harus mampu merumuskan kebutuhan publik tersebut dalam rumusan yang tidak bertentangan satu sama lain ataupun dengan peraturan yang lebih tinggi. Salah satu area of concern di bidang ini ataupun kualitas parlemen secara umum adalah masalah sistem kepartaian dan sistem pemilu. Karena, parpol melalui sarana pemilu adalah pemasok utama para legislator atau wakil rakyat.

Sistem Pemilihan
Sistem pemilihan adalah seperangkat metode yang mengatur warga negara memilih para wakilnya. Dalam suatu lembaga perwakilan rakyat, seperti DPR atau DPRD, sistem pemilihan ini bisa berupa seperangkat metode untuk mentransfer suara pemilih kedalam suatu kursi dilembaga legislatif atau parlemen. Namun, ketika pemilihan itu terjadi pada seorang calon anggota legislatif, sistem pemilihan itu bisa berwujud seperangkat metode untuk menentukan seorang pemenang berdasarkan jumlah suara yang diperolehnya. Dalam bahasa yang sederhana, sistem pemilihan ini pada dasarnya berkaitan dengan cara pemberian suara, penghitungan suara, dan pembagian kursi (Subekti, 1998).

Dalam suatu sistem pemerintahan demokrasi perwakilan, sistem pemilihan penting karena beberapa alasan. Pertama, sistem pemilihan mempunyai konsekuensi-konsekuensi pada tingkat proporsionalitas hasil pemilihan. Sistem pemilu proporsional misalnya, diyakini dapat menjamin tingkat proporsionalitas hasil pemilihan dibanding dengan sistem pemilu yang lain.

Kedua, sistem pemilihan mempunyai pengaruh pada jenis kabinet yang akan dibentuk, apakah akan menghasilkan suatu bentuk kabinet satu partai atau koalisi antar partai. Sistem pemilihan proporsional misalnya, cenderung menghasilkan kabinet koalisi antar partai dibanding sistem pemilihan lainnya.

Ketiga, sistem pemilihan mempunyai pengaruh kepada bentuk sistem kepartaian, khususnya berkaitan dengan jumlah parpol di dalam sistem kepartaian. Sistem pemilu proporsional diyakini cenderung menghasilkan sistem banyak partai dibandingkan sistem kepartaian lainnya.

Keempat, sistem pemilihan mempunyai pengaruh kepada akuntabilitas pemerintahan, khususnya akuntabilitas para wakil terhadap pemilihnya. Ada sistem pemilu yang secara internal dapat memaksa para wakil terpilih bertanggung jawab kepada para pemilihnya, sehingga tingkat akuntabilitas politiknya tinggi.

Kelima, sistem pemilu mempunyai dampak pada tingkat kohesi partai politik. Misalnya sistem pemilihan proporsional cenderung menciptakan fragmentasi partai-partai politik dibandingkan sistem pemilihan yang lain.

Keenam, sistem pemilihan berpengaruh pada bentuk dan tingkat partisipasi politik warga. Ada kecenderungan, negara-negara yang menerapkan sistem pendaftaran pemilihan secara aktif (pemilih mendaftarkan diri ke panitia pemilihan) menyebabkan rendahnya tingkat partisipasi politik dalam pemilu.

Ketujuh, sistem pemilihan adalah elemen demokrasi yang lebih mudah untuk di manipulasikan dibandingkan dengan elemen demokrasi lainnya. Oleh karena itu, jika seseorang bermaksud mengubah tampilan atau wajah demokrasi disuatu negara, hal itu dapat dilakukan dengan mudah melalui perubahan sistem pemilihannya.

Kedelapan, sistem pemilihan dapat dimanipulasi melalui berbagai peraturan yang tidak demokratis dalam tingkat pelaksanaannya. Akibatnya, pemilu yang oleh banyak kalangan dinilai sebagai tolok ukur demokrasi, dalam banyak hal tidak bisa menjadi parameter yang akurat, khususnya di beberapa negara yang sedang berkembang.

Oleh karena itu, sangat penting untuk memahami bagaimana sebenarnya kerangka kerja masing-masing sistem pemilihan dan perlu diperhatikan juga apa implikasi masing-masing sistem pemilihan tersebut bagi kehidupan politik di suatu negara.

Sistem Pemilu dan Kinerja Parlemen
Jika dikaji secara cermat, pada dasarnya kualitas parlemen lebih banyak ditentukan oleh mekanisme-mekanisme pendukung berupa sistem kepartaian dan sistem pemilihan. Pada sistem pemilihan proposional dengan daftar tertutup misalnya, kualitas calon seharusnya ditentukan pada daftar urutan calon anggota DPR. Urutan yang paling kecil menunjukkan berbobot atau tidaknya caleg yang diajukan, karena semakin kecil nomor urut, semakin besar kemungkinan menjadi anggota DPR dan sebaliknya, karena pemilih memilih tanda gambar bukan memilih orang.

Partailah yang harus dianggap salah kalau banyak anggota DPR yang tidak mengerti akan tugas dan kewajibannya serta hak-haknya sebagai anggota DPR, karena partai yang menentukan dicantumkannya seorang calon disana. Begitu juga sistem distrik ataupun sistem proporsional dengan daftar terbuka, tetaplah partai yang menjadi penentu. Partai menentukan seseorang menjadi kandidat atau tidak, hanya saja memang setelah nama kandidat itu muncul barulah pemilih yang menentukannya secara langsung.

Dengan kata lain, bobot suatu sistem pemilu dan kepartaian memang lebih banyak terletak pada nilai demokratis di dalamnya, dalam artian hanya terkait dengan bagaimana pemilu dapat memberikan hak kepada setiap pemilih untuk memberikan suaranya sesuai dengan keyakinan pilihannya, dan bagaimana setiap kontestan pemilihan akan memperoleh dukungan secara adil, yaitu peluang yang sama bagi setiap kandidat untuk meraih kemenangan. Apakah sistem pemilihan menentukan secara langsung kualitas parlemen atau tidak, bisa kita lihat pula dari gagasan pokok keberadaan kedua sistem pemilihan?

Dari uraian di atas, nampaklah bahwa pilihan atas penerapan sistem pemilihan lebih banyak didasarkan pada tercakupnya indikator akuntabilitas (accountability), keterwakilan (representativeness), keadilan (fairness), persamaan hak tiap pemilih (equality), lokalitas, reliable, serta numerical (Imawan, 2005). Begitu juga dengan pemilihan sistem kepartaian, yaitu bagaimana menciptakan sistem kepartaian yang adil (nondiskriminatif), menunjang persaingan sehat dari pola interaksi antar parpol dalam satu sistem politik, serta menunjang format dan mekanisme kerja sistem pemerintahan.

Dilihat dari berbagai indikator yang ada, sistem pemilu yang diterapkan Indonesia saat ini lebih banyak memang sudah memenuhi sisi nilai demokratis suatu sistem pemilihan disamping suitable dengan kondisi Indonesia.

Salah satu indikator dari keberadaan sistem pemilihan lembaga perwakilan saat ini, di mana pengisian keanggotaannya secara keseluruhan dipilih langsung oleh rakyat, sudah cukup mencerminkan representasi kedaulatan rakyat dan rasionalisasi dari prinsip demokrasi.

Modifikasi yang diadakan dalam sistem pemilihan terkini sudah banyak menghilangkan kemungkinan kecenderungan sikap otoriter pelaksanaan sistem pemilu oleh penguasa. Di sisi yang lain, selain dari prosesnya yang demokratis, nilai representasi dan legitimasi sistem pemilihan yang ada harus pula dicerminkan dalam kewenangan yang sepadan. Di sisi yang satu inilah pembenahan perlu dilakukan oleh stakeholders terkait.

Keberadaan Dewan Perwakilan Daerah (DPD) misalnya, sebagai kamar baru dari lembaga perwakilan saat ini, belum mencerminkan kesepadanan kewenangan sebagaimana ia dipilih melalui proses yang sama dengan anggota lembaga perwakilan yang lain. Disorientasi yang terjadi sebenarnya pada kewenangan lembaga ini oleh pembentuknya. Dikatakan disorientasi, karena memang kalau kita telusuri dengan teliti, pemikiran tentang keberadaan DPD, sebagai representasi nilai lokalitas/geografis dalam lembaga perwakilan yang dipilih langsung adalah evaluasi atas keberadaan utusan golongan/daerah pada zaman Orde Baru yang pengisiannya melalui penunjukkan.

Di lihat dari keberadaannya, DPD bukan didasarkan pada logika normatif tentang peletakkan otonomi di tingkat daerah, melainkan semata-mata hanya memenuhi kebutuhan demokratisasi prosedural yang menganggap bahwa persoalan pemilihan anggota DPD melalui pemilu sudah sangat mencukupi untuk mengakomodasi kebutuhan konsolidasi demokrasi pasca reformasi, serta keberadaan DPD merupakan sebuah modus kompromi dari utusan daerah di MPR yang kontroversial (Hestu, 2005).

Sehingga kewenangan DPD saat ini tidak seimbang, hanya terkait pengajuan usul, ikut dalam pembahasan dan memberikan peretimbangan yang berkaitan dengan bidang legislasi tertentu. Hal ini bertentangan dengan kenyataan bahwa anggota DPD adalah mereka yang dipilih langsung oleh rakyat di daerah, yang dapat berarti memiliki legitimasi keterwakilan yang sama kuat.

Catatan Akhir
Jika dilihat dari indikator kualitas kinerja lembaga perwakilan secara umum, sebagian produknya dalam beberapa aspek lebih banyak disandarkan pada prosedur­-prosedur pendukung dari pilihan sistem pemilihan yang digunakan. Secara sederhana kualitas dari produk-produk tersebut sebanding dengan, pertama, kemampuan lembaga perwakilan dalam mengemban fungsi wakil rakyat yang terdiri dari pemahaman terhadap permasalahan, perancangan, dan pemutusan solusi masalah, serta manuver politik untuk memperjuangkan solusi masalah yang dipandang memenuhi kepentingan rakyat banyak.

Kedua, lingkungan strategis anggota yang terdiri dari tatanan nilai dan kepentingan rakyat banyak, negara yang diwakili oleh penguasa dan pemerintah, organisasi peserta pemilu atau golongan asal anggota, dan pribadi anggota itu sendiri.

Ketepatan peran anggota parlemen ditentukan oleh keberhasilannya bersikap dan bertindak berdasarkan kombinasi ketiga kemampuan itu dengan imbangan keberpihakannya kepada rakyat banyak dan negara. Langkah strategis yang dapat dilakukan untuk mengatasi lemahnya kualitas kinerja lembaga perwakilan diantaranya adalah, secara internal perlu adanya penguatan kapasitas kelembagaan dan individu anggota lembaga perwakilan.

Hasil identifikasi terhadap lembaga perwakilan selama ini memberikan gambaran kelemahan-kelemahan mendasar yang dimiliki oleh parpol baik secara kelembagaan maupun individual. Asumsinya, kelemahan kelembagaan parpol dan individu politisi akan berpengaruh terhadap lambannya kinerja DPR sebagai lembaga perwakilan. Lebih lanjut, jika lembaga DPR yang anggotanya berasal dari parpol dengan kelembagaan yang relatif kuat dan individu politisi relatif berpengalaman saja masih memiliki kelemahan-kelemahan dalam menjalankan fungsinya, apalagi dengan DPD yang individual.

Menurut penulis, upaya penguatan parpol secara kelembagaan maupun individu ini perlu dilakukan dengan melakukan pembenahan terhadap tiga sisi parpol seperti yang diungkapkan oleh Nazir (2007), yakni dalam: (a). ”Partai dalam Partai” yang kemudian melahirkan pembenahan organisasi dan manajemen kepartaian; (b). ”Partai dalam Pemilu” yang melahirkan pembenahan dalam manajemen pemilu dan perilaku pemilih; kemudian (c). ”Partai dalam Parlemen” yang memunculkan gagasan perlunya pembenahan dalam manajemen fungsi partai dan lembaga perwakilan.

Mekanisme tersebut dapat dilakukan melalui program pendidikan dan pelatihan tugas dan fungsi legislatif secara sistematis dan terkendali (yang teknisnya perlu dilakukan kerjasama dengan Perguruan Tinggi atau Lembaga Swadaya Masyarakat yang relevan). Parpol sebagai pengusul seorang anggota legislatif sudah sepatutnya mempunyai kriteria yang jelas, terukur serta transparan dalam penentuan calon anggota legislatif.***


Referensi
Hestu, B. CH. 2005. “Mencari Makna Representasi DPD dalam Rangka Pelaksanaan Otonomi Daerah”, Seminar Nasional Peningkatan Eksistensi DPD-RI dalam rangka Otonomi Daerah. Yogyakarta, 16 Juni 2005.
Imawan, Riswandha. 2005. “Sistem Pemilihan Umum dan Partai Politik”, Hand Out Mata Kuliah, Jurusan Ilmu Pemerintahan Fisipol UGM.
Nazsir, Nasrullah. 2007. Pemilu: Metode Pembentukan Pemerintahan Perwakilan. Handout Mata Kuliah: Kepartaian, Perwakilan dan Pemilu di Indonesia. Bandung: Program Pascasarjana Universitas Padjadjaran.
Subekti, Valina Singka. 1998. “Electoral Law Reform as A Prerequisite to CreateDemocratization in Indonesia”. Makalah yang disampaikan pada International Conference tentang Towards Structural Reforms for Democratization in Indonesia: Problems and Prospects. Jakarta.

Reformasi Birokrasi dan Partisipasi Masyarakat dalam Pelayanan Publik

Pengantar
Studi tentang birokrasi dan praktik birokrasi pemerintahan di Indonesia selama ini mengalami tingkat fluktuatif yang tinggi sesuai dengan perkembangan, perubahan, dan setting politik yang terjadi. Ketika zaman orde baru, birokrasi diarahkan sebagai alat negara (the tool of state) untuk mempertahankan kekuasaan dan layanan birokrasi justru menjadi salah satu causa prima terhadap maraknya korupsi, kolusi, dan nepotisme (KKN). Implikasi lebih lanjut, wajah birokrasi pemerintah pada masa itu lebih sebagai abdi negara dari pada sebagai pelayan masyarakat (public service).[1] Pergeseran dari alat negara ke pelayan masyarakat sampai saat ini belum menunjukkan perbaikan yang berarti.

Akuntabilitas pelayanan publik dan pemberantasan korupsi di semua level birokrasi merupakan salah satu indikator keberhasilan reformasi birokrasi. Bila diamati secara seksama, reformasi birokrasi di Indonesia belum berjalan dengan maksimal. Indikasi utama adalah buruknya pelayanan publik dan masih maraknya perkara korupsi. Secara umum dapat dikatakan reformasi birokrasi di Indonesia yang sudah dilakukan selama ini belum berhasil.

Studi Birokrasi
Ciri birokrasi menurut Weber[2] adalah, Pertama, berbagai aktivitas reguler yang diperlukan untuk mencapai tujuan-tujuan organisasi yang didistribusikan dengan suatu cara yang baku sebagai kewajiban-kewajiban resmi. Kedua, organisasi kantor-kantor mengikuti prinsip hierarki, yaitu setiap kantor yang lebih rendah berada di bawah kontrol dan pengawasan kantor yang lebih tinggi. Ketiga, operasi-operasi birokratis diselenggarakan melalui suatu sistem kaidah-kaidah abstrak yang konsisten dan terdiri atas penerapan kaidah-kaidah ini terhadap kasus-kasus spesifik.

Keempat, pejabat yang ideal menjalankan kantornya berdasarkan impersonalitas formalistik tanpa kebancian atau kegairahan dan kerenanya tanpa antusiasme atau afeksi. Birokrasi pemerintahan seringkali diartikan sebagai officialdom atau kerajaan pejabat, yaitu suatu kerajaan yang raja-rajanya adalah pejabat. Di dalamnya terdapat yurisdiksi dimana setiap pejabat memiliki official duties. Mereka bekerja pada tatanan hierarki dengan kompetensinya masing-masing.

Pada 1992, terdapat koreksi terhadap paradigma birokrasi modern Weber yang hirarkis. Disarankan untuk berubah menjadi birokrasi yang memperhatikan partisipasi, kerja tim dan kontrol rekan kerja (peer group), bukan lagi dominasi oleh kontrol atasan.[3] Paradigma birokrasi yang baru antara lain:

Catalytic government: steering rather than rowing. Pemerintah sebagai katalis, lebih baik menyetir daripada mendayung. Pemerintah dan birokrasinya disarankan untuk melepaskan bidang-bidang atau pekerjaan yang sekiranya sudah dapat dikerjakan oleh masyarakat sendiri;

Community-owned government: empowering rather than serving. Pemerintah adalah milik masyarakat: lebih baik memberdayakan daripada melayani. Pemerintah dipilih oleh wakil masyarakat, karenanya menjadi milik masyarakat. Pemerintah akan bertindak lebih utama jika memberikan pemberdayaan kepada masyarakat untuk mengurus masalahnya secara mandiri, daripada menjadikan masyarakat tergantung terhadap pemerintah;

Competitive government: injecting competition into service delivery. Pemerintahan yang kompetitif adalah pemerintahan yang memasukan semangat kompetisi di dalam birokrasinya. Pemerintah perlu menjadikan birokrasinya saling bersaing, antar bagian dalam memberikan pendampingan dan penyediaan regulasi dan barang-barang kebutuhan publik.

Sementara Hegel[4] berpendapat bahwa birokrasi adalah medium yang dapat dipergunakan untuk menghubungkan kepentingan partikular dengan kepentingan general. Di lain sisi Karl Marx[5] memandang birokrasi dalam kerangka perjuangan kelas, krisis kapitalisme, dan pengembangan komunisme. Walaupun Karl Marx dapat menerima pemikiran Hegel, tetapi Marx berpendapat bahwa birokrasi merupakan instrumen yang dipergunakan oleh kelas yang dominan untuk melaksanakan kekuasaan dominasinya atas kelas-kelas sosial lainnya. Dengan kata lain, birokrasi memihak kepada kelas partikular yang mendominasi tersebut.

Birokrasi menurut Kamus Besar Bahasa Indonesia adalah sistem pemerintahan yang dijalankan oleh pegawai pemerintah karena telah berpegang pada hierarki dan jenjang jabatan. Atau dalam definisi lain birokrasi adalah cara bekerja atau susunan pekerjaan yang serba lamban, serta menurut tata aturan yang banyak liku-likunya. Good governance sering diartikan sebagai indikator terealisasikannya reformasi birokrasi dengan terpenuhinya prinsip-prinsip seperti, partisipasi masyarakat, tegaknya supremasi hukum, transparansi, kepedulian kepada stakeholder, berorientasi kepada konsesnsus, kesetaraan, efektifitas dan efisiensi, akuntabilitas, dan visi strategis.

Pelayanan Publik dan Reformasi Birokrasi
Buruknya pelayanan publik di Indonesia antara lain disebabkan ketiadaan perangkat hukum yang mengatur standarisasi pelayanan publik yang harus dipenuhi. Hambatan dalam reformasi birokrasi juga datang dari organisasi birokrasi itu sendiri yang rata-rata cenderung menunjukkan perilaku yang korup. Dengan kata lain, korupsi menghambat birokrasi untuk melakukan pelayanan publik. Celakanya, korupsi bukan hanya dilakukan oleh aparat birokrasi saja tetapi juga oleh masyarakat (internal dan eksternal).

Birokrasi merupakan institusi yang menggerakkan pembangunan, tanpa peran birokrasi, nampaknya pembangunan akan mengalami stagnasi dan mungkin kehilangan arah. Upaya pemerintah untuk memperbaiki kondisi internal melalui reformasi birokrasi di berbagai bidang strategi seperti proses rekrutmen pegawai yang ketat, perbaikan kesejahteraan, mekanisme kerja yang transparan, adanya reward merit system (memberikan penghargaan dan imbalan gaji sesuai pencapaian prestasi) bukan spoil system (hubungan kerja yang kolutif, diskriminatif) belum mampu membuat konstruksi birokrasi yang berorientasi kepada pelayanan publik secara efektif dan efisien.

Konteks reformasi didefinisikan sebagai perubahan radikal untuk perbaikan di berbagai bidang dalam suatu masyarakat atau negara. Dengan demikian reformasi birokrasi adalah perubahan radikal dalam bidang sistem pemerintahan. Susunan birokrasi pemerintah bukan hanya diisi oleh para birokrat karier tertapi juga pejabat politik. Menurut teori liberal, birokrasi pemerintah menjalankan kebijakan-kebijakan pemerintah yang mempunyai akses langsung dengan rakyat melalui mandat yang diperoleh dalam pemilihan umum. Dengan demikian birokrasi pemerintah itu bukan hanya diisi oleh para birokrat, melainkan ada bagian-bagian tertentu yang diduduki oleh pejabat politik.[6] Demikian pula sebaliknya bahwa di dalam birokrasi pemerintah itu bukan hanya dimiliki oleh pemimpin politik dari partai politik tertentu saja melainkan ada juga pemimpin birokrasi karier professional.

Ketika keinginan memasukkan pejabat politik dalam birokrasi pemerintah itu timbul, maka timbul pula suatu pertanyaan tentang hubungan keduanya. Pertanyaan ini harus dijernihkan dengan jawaban yang tepat. Hubungan antara pejabat politik (political leadership) dan birokrasi merupakan suatu hubungan yang konstan (tetap) antara fungsi kontrol dan dominasi.[7] Dalam hubungan seperti ini maka akan senantiasa timbul persoalan, siapa mengontrol siapa dan siapa pula yang menguasai, memimpin dan mendominasi siapa.

Persoalan ini sebenarnya merupakan persoalan klasik sebagai perwujudan dikotomi politik dan administrasi. Sehingga karenanya, kemudian timbul dua bentuk alternatif solusi yang utama, yakni apakah birokrasi sebagai subordinasi dari politik (bureaucratic ascendancy) atau birokrasi sejajar dengan politik (bureaucratic sublation atau attempt at co-equality with the executive).

Bentuk solusi executive ascendancy diturunkan dari suatu anggapan bahwa kepemimpinan pejabat politik itu didasarkan atas kepercayaannya bahwa supremasi mandat yang diperoleh oleh kepemimpinan politik itu didasarkan atas kepercayaan bahwa supremasi mandat yang diperoleh oleh kepemimpinan politik itu berasal dari Tuhan atau berasal dari rakyat atau berasal dari public interst. Supremasi mandat ini dilegitimasikan melalui pemilihan, atau kekerasan, atau penerimaan secara de facto oleh rakyat. Dalam model sistem liberal, kontrol berjalan dari otoritas tertinggi rakyat melalui perwakilannya (political leadership) kepada birokrasi. Kekuasaan untuk melakuakn kontrol seperti ini yang diperoleh dari rakyat acapkali disebut sebagai overhead democracy.[8]

Dominasi kepemimpinan pejabat politik atas birokrasi ini, sebenarnya dipacu oleh dikotomi antara politik dan administrasi yang merupakan suatu doktrin yang pengaruhnya dimulai sejak penemuan administrasi negara sebagai suatu ilmu.[9] Pemikiran tentang supremasi kepemimpinan pejabat politik atas birokrasi itu timbul dari perbedaan fungsi antara politik dan administrasi, dan adanya asumsi tentang superioritas fungsi-fungsi politik atas administrasi. Slogan klasik pernah juga ditawarkan bahwa manakala fungsi politik berakhir maka fungsi administrasi itu mulai (when politic end, administration begin).[10]

Dikotomi antara politik dan administrasi ini juga diakibatkan karena adanya kesalahan perubahan referensi dari fungsi ke struktur, dari perbedaan antara pembuatan kebijakan (policy making) dan pelaksanaan (implementation), antara pejabat politik dan pejabat karier birokrasi.[11] Adapun bureaucratic sublation didasarkan atas anggapan bahwa birokrasi pemerintah sesuatu negara itu bukanlah hanya berfungsi sebagai mesin pelaksana. Weber sendiri mengenalkan bahwa birokrasi yang riil itu mempunyai kekuasaan yang terpisah dari kekuasaan yang dilimpahkan oleh pejabat politik.

Hal tersebut didasarkan pada fakta bahwa sejarah birokrasi di Indonesia memiliki penilaian yang buruk, khususnya semasa orde baru dimana birokrasi menjadi mesin politik. Efeknya, masyarakat harus membayar biaya yang mahal untuk satu jenis layanan, ketidakpastian waktu, ketidakpastian biaya, dan ketidakpastian siapa yang bertanggung jawab. Hal tersebut merupakan fakta empiris rusaknya layanan birokrasi.

Pejabat politik yang mengisi birokrasi pemerintah sangat dominan. Kondisi ini cukup lama terbangun sehingga membentuk sikap, perilaku, dan opini bahwa pejabat politik dan pejabat birokrat tidak dapat dibedakan. Kewenangan besar dimiliki birokrat sehingga hampir semua aspek kehidupan masyarakat ditangani birokrasi. Kewenangan yang terlalu besar itu bahkan akhirnya menonjolkan peran birokrasi sebagai pembuat kebijakan ketimbang pelaksana kebijakan, lebih bersifat menguasai daripada melayani masyarakat. Akhirnya, birokrasi lebih dianggap sebagai sumber masalah atau beban masyarakat ketimbang sumber solusi bagi masalah yang dihadapi masyarakat.

Fenomena itu terjadi karena tradisi birokrasi yang dibentuk lebih sebagai alat penguasa untuk menguasai masyarakat dan segala sumber dayanya. Dengan kata lain, birokrasi lebih bertindak sebagai pangreh praja daripada pamong praja. Bahkan kemudian terjadi politisasi birokrasi. Pada zaman orde baru, birokrasi menjadi alat untuk mempertahankan kekuasaan. Zaman pasca reformasi pun para pejabat politik yang kini menjabat dalam birokrasi pemerintah ingin melestarikan budaya tersebut dengan mengaburkan antara pejabat karier dengan non karier. Sikap mental seperti ini dapat membawa birokrasi pemerintahan Indonesia kembali kepada kondisi birokrasi pemerintahan pada masa orde baru.

Partisipasi Publik

Partisipasi publik dalam layanan birokrasi bukanlah merupakan hal baru. Di negara yang menerapkan demokrasi akan selalu melibatkan partisipasi publik dalam pembangunan termasuk pada pembangunan good governance. Konsep good governance masih relatif baru di Indonesia, padahal konsep ini telah diaplikasikan sejak 1960-an oleh negara-negara maju dengan sistem demokrasi yang dikembangkan oleh Bank Dunia sekitar tahun 80-an. Usaha dalam meningkatkan pelayanan publik melalui good governance di Indonesia telah melibatkan stakeholders. Tetapi kenyataan nya, masih terjadi gap dan ada sendi-sendi yang tak terjamah oleh publik dalam memberikan masukan untuk menentukan kebijakan dalam pemerintahan. Kalau kita mau melihat fungsi sesungguhnya bahwa kebijakan publik harus selalu mengajak publik untuk bersama-sama menentukan arah kebijakan, sehingga akan melahirkan suatu kebijakan yang adil dan demokratis.

Pembuat kebijakan di negara-negara yang demokratis menawarkan akan pentingnya keterbukaan dan keterlibatan masyarakat dalam menentukan arah kebijakan dan pembangunan di suatu negara. Proses tersebut akan memunculkan kepercayaan publik terhadap pemerintahan yang sedang berjalan. Dengan demikian akan terbentuk keselarasan dalam membuat kebijakan dan akhirnya akan melahirkan suatu keputusan bersama dan adil dari pemerintah untuk rakyatnya.

Keterlibatan masyarakat dalam membuat kebijakan merupakan faktor utama dalam good governance. Hal ini akan memberikan manfaat yang besar terhadap kepentingan publik, diantara nya: meningkatkan kualitas kebijakan yang dibuat dan sebagai sumber bahan masukan terhadap pemerintah sebelum memutuskan kebijakan, terjadinya interaksi antara pemerintah dan rakyat dalam menentukan arah tujuan pembangunan, dan meningkatnya akuntabilitas serta transparansi yang mana akan meningkatnya keterwakilan rakyat dan kepercayaan publik terhadap pemerintah dalam membuat kebijakan. Rakyat harus ditempatkan sebagai aktor vital dalam proses pembuatan kebijakan.

Hal ini diasumsikan bahwa dengan meningkatnya keterlibatan publik dalam membantu menentukan atau membuat suatu kebijakan akan memaksa pemerintah untuk selalu memberikan kebijakan publik yang responsive. Dengan demikian akan melahirkan legitimasi pemerintah dimata rakyat bahwa pemerintah lebih terbuka dan bertanggung jawab dalam menjawab permasalahan sosial. Dengan demikian akan terkikis birokrasi yang berbelit dan selalu akan memberikan efisiensi dan efektifitas dalam pelayanan publik. Bentuk keterlibatan masyarakat dalam proses pelayanan publik bisa seperti apa yang di kemukakan oleh Tony Bovaird dan Elke Loffler[12], yakni partisipasi rakyat dalam membuat kebijakan digambarkan dengan ladder of participation atau tangga partisipasi dimana rakyat di posisikan sebagai anak tangga terbawah yang senantiasa mengetahui masalah sosial yang sesungguhnya.

Tanpa memberdayakan dan konsultasi di anak tangga terbawah, maka pemerintah tidak akan pernah tahu apa yang sesungguhnya dibutuhkan oleh rakyat. Apabila komunikasi di tingkat bawah telah diperkuat maka akan terjadi dialog antara pemerintah dan masyarakat. Dengan demikian, pemerintah akan lebih efektif dan efisien dalam membuat kebijakan. Meskipun saat ini banyak lembaga swadaya masyarakat (LSM) yang bergerak di segala bidang, namun masih ada keterbatasan dalam membawa aspirasi rakyat, sehingga tidak terbentuk sinergi yang nyata antara rakyat dan pemerintah.

Tidak dapat kita pungkiri, dalam beberapa hal rakyat tidak dapat dilibatkan dalam proses pembuatan kebijakan, tetapi harus disadari dalam membuat suatu kebijakan yang sifatnya untuk publik, sudah seharusnya pemerintah melibatkan masyarakat. Pemberdayaan civil society merupakan alat ampuh dalam menentukan arah dan kebijakan pembangunan pada masa mendatang, keterlibatan ini akan selalu memberikan dampak yang positif terhadap keputusan dan kebijakan yang akan diambil atau yang akan di implementasikan karena terjadinya sinergi antara pembuat kebijakan dan masyarakat.

Tantangan Birokrasi
Secara mendasar, birokrasi Indonesia masih terkesan sulit untuk direformasi. Beberapa persoalan birokrasi antara lain, Pertama, mentalitas mayoritas aparat birokrasi (baik pusat atau daerah) belum berorientasi pada pelayanan publik. Kondisi ini disebabkan masih kuatnya mentalitas aparat publik yang lama, sementara aparat publik yang baru belum mampu mengubah budaya kerja di unit kerjanya. Kedua, pemerintah pusat terkesan belum ikhlas memberikan keleluasaan pada birokrat di daerah dalam upaya memacu perkembangan daerahnya. Pada kasus ini, pemerintah pusat selalu memonitor dan mensupervisi setiap perda-perda di tingkat daerah.

Ketiga, birokrasi sering macet karena berhadapan dengan benang kusut politik. Birokrasi tidak akan bisa bekerja dalam situasi politik yang kurang kondusif. Dalam kondisi demikian, banyak produk politik yang terasa aneh dan menjadikan birokrasi sebagai “kambing hitam” dalam penyelenggaraan urusan publik. Keempat, birokrasi kurang berfungsi karena pernyataan visi dan misi yang tidak konsisten. Hal ini diperparah dengan daerah yang kurang mampu membuat prioritas dalam mengeksplorasi potensi daerah. Akibatnya birokrasi kurang terfokus dalam memberikan pelayanan publik. Kelima, kepemimpinan birokrat yang lemah. Birokrasi di era reformasi cenderung lentur seiring dengan demokratisasi dalam masyarakat. Dengan demikian gaya kepemimpinan tetap berperan di sini. Kepemimpinan para birokrat kita selama ini masih menggunakan konsep lama, kurang fleksibel. Akibatnya, mesin birokrasi juga kurang berfungsi dengan baik.

Keenam, birokrat di daerah masih berorientasi ke dalam (jago kandang) sehingga belum terbuka untuk bersaing dengan daerah lain melalui inovasi, sehingga memiliki nilai tambah. Problem birokrasi seperti ini akan menghambat kemajuan, baik di pusat atau di daerah. Persaingan dengan mengedepankan potensi yang dimiliki daerah menjadi pemicu dan pemacu bagi konstituen asing agar bersedia berinvestasi di daerahnya. Selama ini calon investor masih mengeluhkan regulasi dan birokrasi dalam hal perizinan yang dinilai amat merepotkan.

Catatan Akhir
Pelayanan publik yang baik dan masyarakat mendapatkan kepuasan dari pelayanan tersebut merupakan kata kunci dan tantangan birokrasi. Dewasa ini, birokrasi berhadapan dengan mekanisme pasar yang bersifat terbuka. Fenomena ini merupakan tuntutan jaman dalam era persaingan bebas.

Setiap daerah perlu mencontoh reformasi birokrasi yang dilakukan oleh daerah-daerah yang telah berhasil sehingga tidak perlu lagi bicara tentang konsep reformasi birokrasi. Persoalannya tidak berada pada konsep lagi, tetapi sudah pada tindakan riil untuk melakukan reformasi atau tidak. Reformasi birokrasi harus tetap berorientasi kepada demokratisasi. Birokrasi harus tumbuh dan berkembang sesuai dengan potensi lokal sehingga birokrasi akan mengakar kuat. Seiring dengan itu, demokratisasi yang terus berproses di tengah masyarakat harus menjadi orientasi birokrasi yang akan dibentuk. Dengan demikian, birokrasi berjalan seiring dengan benih demokrasi di daerah.

Dengan menguatnya demokrasi di daerah serta kemampuan dalam menjalankan birokrasi yang ada, maka pada level yang lebih besar akan menggerakkan birokrasi yang ada di pemerintah pusat. Bila ini terjadi dengan cepat, maka kewenangan pusat di daerah pun akan mengecil karena daerah telah menjalankan fungsi birokrasi dengan baik. Untuk mempercepat reformasi birokrasi dan kelihatan hasilnya, maka birokrasi harus bekerja dengan skala prioritas, ukuran yang jelas, serta mengikuti tahapan yang telah ditetapkan.


Referensi
Albrow, Martin. 1989. Birokrasi. (terj. M. Rusli Karim dan Totok Daryanto), Yogyakarta: Tiara Wacana.
Bovaird, Tony & Loffler, Elke. 2004. Public Management and Governance. New York: McGraw Hill.
Carino, Ledivina V. 1994. Bureaucracy for Democracy, the Dynamics of Executive Bureaucracy Interaction During Governmental Transitions. College of Public Administration: University of the Philippines.
Fredickson, George. 1997. The Spirit of Public Administration. San Fransisco: Jossey Bass.
Hill, Larry B. (edts). 1992. The State of Public Bureaucrac. New York: ME Sharpe, Inc. Armonk.
Jackson, Karl D. 1978. Bureaucratic Polity: A Theoritical Framework for The Analysis of Power and Communications in Indonesia., dalam Lucian W. Pye (eds). Political Power and Communications in Indonesia. Berkley: University of California Press.
Kirwan, Kent A. 1987. “Woodrow Wilson and the Study of Publcic Administration-Respond to Van Riper”, in Administration and Society, 18., pp. 389-401.
Osborne, David & Gaebler, Ted. 1995. Mewirausahakan Birokrasi, (terjemahan) Jakarta: Pustaka Binaman Pressindo.
Redford, Emmette S. 1969. Democrcay in the Administrative State. New York: Oxford University Press.
Weber, Max. 1947. The Theory of Social and Economic Organization., (translated by Talcott Parsons). New York: The Free Press.
Wilson, Woodrow. 1987. “The Study of Public Administration” in Political Science Quarterly, 2 June 1987., pp. 197.
[1] Karl D. Jackson. 1978. Bureaucratic Polity: A Theoritical Framework for The Analysis of Power and Communications in Indonesia, dalam Lucian W. Pye (eds). Political Power and Communications in Indonesia. Berkley: University of California Press., pp. 157. Dalam pemahaman Jackson dan Pye, birokrasi politik (bureaucratic politics), diterjemahkan sebagai suatu bentuk segala upaya pemerintah yang berkuasa untuk memanfaatkan instrumen birokrasi sebagai alat untuk mengatasi disfungsionalitas maupun resiko-resiko yang dapat membahayakan kelangsungan sebuah sistem. Dalam konteks ini, sistem yang dimaksud adalah sistem politik yang dikembangkan dan dibangun oleh pemerintah pada masa orde baru untuk mempertahankan kekuasaannya melalui berbagai macam cara. Lebih lanjut Jackson dan Pye mengatakan bahwa, sentralisasi kekuasaan maupun otoritarianisme yang merupakan ciri pokok pemerintahan orde baru telah mendorong lahirnya sebuah birokrasi politik yang kaku, tidak transparan, jauh dari demoktratis dan tidak berpihak pada rakyat sehingga menyuburkan praktek-praktek KKN. Birokrasi menjadi alat kekuasaan untuk mempertahankan kepentingan politik tertentu. Mengingat begitu kuatnya, peran dan posisi birokrasi pada masa itu dalam segala sendi kehidupan di masyarakat.

[2] Max Weber. 1947. The Theory of Social and Economic Organization., (translated by Talcott Parsons). New York: The Free Press.
[3] David Osborne & Ted Gaebler. 1992. Reinventing Government., pp. ix. Buku ini dialibahasakan ke dalam bahasa Indonesia: David Osborne dan Ted Gaebler. 1995. Mewirausahakan Birokrasi. Jakarta: Pustaka Binaman Pressindo.
[4] Ibid
[5] Ibid
[6] Ledivina V. Carino. 1994. Bureaucracy for Democracy, the Dynamics of Executive Bureaucracy Interaction During Governmental Transitions. College of Public Administration: University of the Philippines.
[7] Ibid
[8] Emmette S. Redford. 1969. Democrcay in the Administrative State. New York: Oxford University Press.
[9] Woodrow Wilson. 1987. “The study of Public Administration” in Political Science Quarterly, 2 June 1887., pp. 197.
[10] Ibid
[11] Kent A. Kirwan. 1987. “Woodrow Wilson and the Study of Publcic Administration-Respond to Van Riper”, in Administration and Society, 18., pp 389-401.
[12] Tony Bovaird & Elke Loffler. 2004. Public Management and Governance. New York: McGraw Hill

Rangkap Jabatan: Antara Etika dan Profesionalitas

Pengantar
Masalah rangkap jabatan, kerap mencuat menjadi satu wacana kontroversial di masyarakat. Khususnya jika sedang mengkritisi perilaku politik elit politik atau eksekutif. Kasus yang terakhir muncul adalah kritikan terhadap rangkap jabatan antara jabatan politik dengan jabatan publik, seperti ketua partai merangkap ketua Majelis Permusyawaratan Rakyat (dulu), ketua partai merangkap Presiden atau Wapres. Kritik terhadap masalah ini menjadi sangat penting, khususnya dikaitkan dengan kepentingan etika jabatan dan profesionalitas.

Dalam pandangan ilmu pemerintahan dan ilmu administrasi, pentingnya kajian tentang etika dalam administrasi pada umumnya, pernah diungkapkan oleh Nicholas Henry. Henry melihat ada tiga alasan utama pentingnya pengkajian etika dalam administrasi. Pertama, hilangnya dikotomi politik-administrasi. Bahkan, kita ingin menambahnya dengan batas profesionalitas. Dahulu, kasus yang menimpa Samudra Sukardi, dapat dijadikan contoh relevan dalam masalah ini. Kasus Samudra cukup berlarut-larut (April-Mei 2002), dan akhirnya dia gagal menjadi direktur Garuda Indonesia. Alasan utamanya, adalah disinyalir ada KKN dengan sang Mentri BUMN (Laksamana Sukardi) yang notabene adalah adiknya.

Masalah tersebut menarik perhatian masyarakat karena adanya masalah lain yang mengikutinya, yaitu (a) masyarakat kita tidak tegas membedakan antara jabatan politis dengan jabatan profesional atau administrasi, (b) pengalaman buruk di jaman Orde Baru banyak yang menggunakan fasilitas jabatan administrasi sebagai jembatan politik bagi penguasa baik itu dalam pengerukan dana politik maupun pengumpulan masa pendukung, (c) ketidakjelasan hukum di Indonesia tentang batasan hak individu dengan hubungan keluarga pada seorang pejabat sehingga Samudra mencoba mengajukannya ke Komnas HAM untuk mempermasalahkan ketidakdilan politik dalam memperlakukan dirinya.

Dalam kasus Samudra Sukardi dulu, patut untuk disikapi lebih lanjut oleh seluruh masyarakat. Sebab didalamnya, selain mengandung masalah administrasi, politik, profesi tetapi juga hak untuk mengembangkan kariernya. Ada problema hukum, jika Samudra Sukardi tidak boleh menduduki jabatan publik gara-gara memiliki saudara yang menjadi pejabat negara. Dalam konteks seperti inilah, masalah etika itu menjadi penting untuk dikemukakan, sebab kita sekarang telah kehilangan batas antara perilaku administratif-politik-profesionalitas.

Kedua, tampilnya teori-teori pengambilan keputusan di mana masalah perilaku manusia menjadi tema sentral dibandingkan dengan pendekatan sebelumnya, seperti rasionalitas dan efisiensi. Pandangan ini, memberikan sebuah keterangan bahwa masalah rasionalitas dan efisiensi terkadang tidak dapat digunakan manakala kita menghadapi problema manajemen organisasi di jaman modern ini. Sebab, pengelolaan organisasi tidaklah hanya menggunakan ukuran efisiensi tetapi hubungan kemanusiaan antara pemimpin dengan bawahan, antara produsen dan konsumen, atau antara manajer dengan karyawan. Pola-pola hubungan inilah yang kemudian menjadi landasan empiris untuk mengembangkan etika administrasi/etika jabatan.

Steinberg dan Austern melihat bahwa perilaku etis selalu terkait dengan budaya. Dengan kata lain, dalam mengembangkan budaya organisasi yang baik dalam sebuah lingkungan kerja, seorang pejabat perlu memperhatikan budaya atau norma yang ada dilingkungan pegawainya sendiri. Pikiran seperti inilah yang kemudian mengembangkan teori managemen yang berbasiskan pada pendekatan hubungan sosial antar pihak. Pendekatan ini, memiliki implikasi yang luas dalam proses administrasi atau birokrasi. Seorang Walikota, tidak akan mampu mengoptimalkan sumberdaya manusia bawahannya, jika dia tidak memiliki kemampuan persuasif dan familiar kepada bawahannya. Hubungan kerja yang formalisme, indoktrinasi, komandoisme apalagi dengan cara kasar (premanisme) akan menyebabkan adanya ‘jarak psikologi kerja’ dilingkungan pegawainya. Akhirnya budaya kerja organisasi menjadi kurang sehat. Khususnya jika hubungan kemanusiaan itu sendiri, tidak digunakan untuk mencapai tujuan organisasi tetapi untuk kepentingan kelompok atau pribadinya sendiri. Alasan inilah yang akan menuntun pada urgensinya etika dalam pengelolaan organisasi.

Pada sisi yang lain, hubungan kemanusiaan dapat berimbas pada irrasionalitas atau inefisiensinya pola kerja pejabat. Dalam prakteknya di Indonesia, kasus ini dapat dilihat dalam masalah perjalanan presiden ke luar negeri. Di jaman pemerintahan Gus Dur, dalam tahun 2000, Presiden Gus Dur melakukan perjalanan 16 kali lawatan ke luar negeri. Setiap lawatannya, Gus Dur membawa pendamping perjalanan, baik itu pejabat, keluarga maupun koleganya. Demikian pula dengan lawatan Presiden Megawati ke China (Mei 2002). Megawati disertai sejumlah pejabat eksekutif dan juga didampingi oleh Taufik Kiemas (suami). Pertanyaan sederhananya, haruskah seorang pejabat melakukan lawatan ke luar negeri disertai oleh keluarga? Adakah hal ini unsur kesengajaan untuk memanfaatkan fasilitas negara ataukah ini satu kemestian budaya Timur yang senantiasa berbarengan dengan keluarga? Dapatkah kita melakukan pola kerja yang lebih mencerminkan sikap efisien dan efektif, baik secara person maupun keuangan ?

Ketiga, berkembangnya pandangan-pandangan pembaharuan yang disebut counterculture critique, termasuk didalamnya kelompok administrasi dari negara baru. Sebagai imbas dari budaya orang timur, kekeluargaan, kolektifisme atau kebersamaan dan gotong royong, ternyata menjadi bagian warna budaya dalam organisasi. Lebih jauh dari itu, imbas kultur Timur yang bersifat ‘sosialis’ dibandingkan Barat yang rasionalis berdampak pada masalah hubungan kemanusiaan ini menjadi penting untuk diperhatikan. Selain itu, bangsa Timur adalah bangsa yang sangat kuat memegang adat atau etika, baik itu etika etnis maupun etika keagamaan. Oleh karena itu, dalam masalah jabatan pun, kode etika menjadi perhatian masyarakat.

Keempat, tambahan dari pemikiran Steinberg dan Austern, adalah adanya potensi tungang-menunggangi kepentingan dalam jabatan. Dalam rangkap jabatan misalnya, khususnya antara kepentingan politik, pribadi dan kepentingan umum, seringkali menjadi masalah besar bagi bangsa Indonesia. Sehingga perkembangan yang lebih lanjut dari masalah ini, adanya kebutuhan untuk melakukan pemisahan jabatan antara jabatan politik dengan jabatan administrasi.

Salah satu kritikannya itu adalah adanya penggunaan fasilitas negara untuk kepentingan politik kelompoknya. Upaya meminimalisir kejahatan pejabat seperti ini, maka selain masalah etika juga masalah profesionalitas menjadi bahan perdebatan masyarakat Indonesia saat ini. Sehingga masalah jabatan rangkap tersebut menimbulkan pro kontra di masyarakat. Kontroversi ini terus berlanjut sampai saat ini. Satu kelompok memandangnya sebagai sesuatu hal yang tidak etis untuk disandang, sementara kelompok yang lain menyatakannya adalah hak seseorang untuk memegang aneka jabatan sepanjang dia memiliki kemampuan profesionalitas yang bisa dipertanggungjawabkan.

Pembahasan
Di Indonesia belum dapat ditemukan klasifikasi jabatan yang baku. Kendatipun ada beberapa tulisan yang mengantarkan tentang masalah ini, namun tampaknya belum begitu memuaskan. Misalnya saja, Miftah Thoha membagi kedalam dua jenis jabatan, yaitu jabatan politik dan jabatan karier. Oleh karena itu, Dalam kesempatan ini saya mencoba untuk membagi jenis jabatan ini ke dalam tiga kelompok, yaitu jabatan politik, jabatan profesi dan jabatan publik. Ketiga jenis jabatan ini, perlu dipahami secara proporsional. Tanpa penjelasan seperti ini, maka akan terjadi overlap, baik itu ketika menduduki jabatan rangkap atau menganalisis fenomena perilaku si pejabat tersebut. Diakhir pengklasifikasian jabatan ini, saya mencoba untuk mengangkat satu jenis jabatan sosial di masyarakat yang ada saat ini.

Jabatan politik merupakan satu-satunya jabatan yang paling terbuka. Dengan karakter yang terbukanya ini, jabatan politik bisa diperebutkan oleh setiap warga negara tanpa melihat kualifikasi apapun dari orang tersebut. Satu-satunya sarat yang dapat menghantarkan dirinya mampu menduduki jabatan politik ini, adalah dukungan politik itu sendiri. Baik itu dukungan politik dari wakil rakyat, birokrat yang lebih tinggi, atau dukungan politik dari masyarakat. Syarat adanya dukungan politik ini, mutlak sangat diperlukan untuk meraih posisi atau jabatan politik.

Hal lain yang juga perlu diperhatikan dalam mencermati jabatan politik ini, yaitu jenjang karir jabatan politik. Tampkanya, dikaitkan dengan naluri kekuasaan yang dimiliki oleh manusia, jabatan politik adalah puncak jabatan prestius yang diinginkan oleh setiap orang yang meniti sebuah jabatan struktural. Seorang pekerja profesi pemerintahan, puncak karier profesinya adalah birokrat negara (jadi mentri), tetapi ujungnya berpeluang jadi Presiden atau wakil rakyat. Seorang pekerja profesi guru yang menjadi ujung birokrasi adalah menjadi mentri pendidikan, tetapi ujungnya bisa jadi wakil rakyat dan atau menjadi presiden. Demikian pula yang lainnya. Oleh karena itu, jabatan politik merupakan satu-satunya jabatan prestisius, dan terbuka, bahkan dapat disebut puncak karier struktural dalam sistem kelembagaan sosial.

Ada sejumlah indikator lain, yang dapat menyebutkan sebuah jabatan itu dapat disebut sebagai jabatan politik. Pertama, jabatan politik adalah status sosial yang didapatkan oleh seseorang didalam organisasi politik. Dalam konteks Indonesia, organisasi politik itu adalah lembaga sosial yang memiliki hak untuk menjadi peserta pemilihan umum sesuai dengan ketentuan undang-undang yang ada. Untuk sekedar menyebutkan contoh, yaitu PDI-P, Partai Golkar, PKB, PPP, PAN, PBB dan PK. Meninjam istilah Steinberg dan Austern, pejabat ini disebut sebagai pejabat hasil pemilihan.

Kedua, jabatan politik adalah lembaga yang memiliki kewenangan untuk mengeluarkan kebijakan-kebijakan publik yang mengikat ke luar. Kebijakan publik ini, selain menjadi kewenangannya, tetapi juga dapat dijadikan sebagai alat ukur unuk kinerja pejabat politik. Sehingga dengan demikian, pensikapan pemilih terhadap pejabat politik di masa yang akan datang, dapat ditentukan dengan cara melihat kinerja pejabat politik tersebut. Kebijakan publik dan aplikasi dari kebijakan-kebijakan publik itulah yang dijadikan sebagai tolak ukur penilaian terhadap pejabat publik yang paling real bagi pendukungnya.

Ketiga, jabatan politik tidak berstatus pegawai negeri. Bahkan, karena jabatan politik ini memiliki periode terbatas, misalnya 5 tahun untuk Presiden, maka jabatan ini lebih bersifat kontraktual. Jabatan politik adalah kontrak antara lembaga politik dengan rakyat (pemerintah). Pola dan sistem kontraktualnya, ditentukan oleh suara politik, baik itu di dewan perwakilan rakyat ataupun dalam pemilihan umum. Maka tidak mengherankan jika seorang warga negara Indonesia dari sebuah desa, bisa menduduki jabatan sebagai Presiden selama 5 tahun kemudian dia lengser menjadi warganegara biasa lagi.

Keempat, yang penting ditekankan di sini, yaitu dilihat dari mekanisme pencapai jabatan politik. Seseorang, yang akan memperebutkan jabatan politik akan mengikuti jalur pencalonan secara terbuka, pemilihan secara terbuka oleh wakil rakyat dan kemudian diangkat/ditetap oleh pihak yang berwenang didalamnya. Mekanisme ini, merupakan keunikan dalam sistem jabatan politik. Sebab, dengan adanya mekanisme yang terbuka dan berdasarkan pemilihan politis, maka karir dalam jabatan politik tidak bersifat sistematis atau berjenjang. Seseorang dapat secara drastis mengalami fluktuasi status sosial politiknya. Kultur eselonisasi dan senioritas tidak berlaku dalam peraihan jabatan politik.

Kelima, status yang dimilikinya adalah mandat untuk mengelola pemerintahan sendiri. Sebuah jabatan politik, adalah jabatan mandataris yang diberikan oleh pihak pemilih kepada mandataris untuk menjalankan tugas dan kewenangannya sebagaimana yang diamanatkan pemilih kepadanya.

Dengan menggunakan indikator utama tersebut, maka secara jelas dapat dikemukakan bahwa jabatan politik itu adalah status sosial yang terkait erat jalur usaha, kegiatan politik dan memiliki kewenangan dalam mengeluarkan kebijakan publik. Sejumlah jabatan yang termasuk dalam kategori jabatan politik yaitu ketua partai politik, seluruh kepala pemerintahan (Presiden, Gubernur, Bupati/Walikota, Camat dan Kelurahan), Ketua DPR, MPR. Dengan sedikit kekecualian (tidak jelas kategori jabatannya), mentri-mentri kabinet harus diposisikan sebagai jabatan politik. Sebab, jabatan ini umumnya merupakan paket dari jabatan Presiden atau Wapresnya itu sendiri. Sehingga fluktuasi jabatan mentri itu, sangat kentaldengan pengaruh politik yang ada saat itu.

Jabatan Administrasi
Sebuah sistem yang modern, menurut Max Weber adalah organisasi yang memiliki sistem birokrasi yang rasional. Implikasi dari teorinya ini, maka modernisasi organisasi itu diwujudkan dalam pola pembentukan birokrasi-birokrasi. Untuk mendukung kepentingan ini, maka sebuah organisasi membutuhkan personil untuk kelancaran program pemerintahan. Personil yang menduduki pos-pos birokrasi inilah yang membantu pimpinan dalam menjalankan roda organisasi.

Aparat birokrat dalam sistem organisasi ini, kita sebut sebagai pejabat administrasi. Karakteristik dari pejabat ini, sudah sangat jelas. Bagi masyarakat Indonesia, aparat birokrasi itu adalah, pertama, sistem kerja struktural. Artinya, ada sistem komunikasi kerja dari eselon yang tertinggi sampai pada pejabat yang terrendah. Meminjam istilah Steinberg dan Austern, pejabat ini disebut dengan pejabat peniti karir.

Kedua, pola pengembangan kariernya dilakukan secara sistematis, berjenjang sesuai dengan standar dan indikator yang telah ditetapkan dahulu. Seperti halnya seorang karyawan Pemerintah Daerah yang merangkak naik dari golongan I sampai golongan III. Penjenjangan jabatan administrasi ini, berdampak terhadap hak dan kewajibannya dalam lingkungan pemerintahan. Bahkan, penjenjangan ini, dapat menggambarkan kinerja pegawai, peluang untuk menduduki posisi tertentu dalam struktur birokrasi.

Ketiga, bedanya dengan pejabat politik, pejabat administrasi ini adalah pegawai negeri sipil yang memiliki hak untuk diberi gaji oleh pemerintah. Indikator ketiga ini, merupakan ciri khas dari pejabat administrasi. Dan oleh karena itu, fungsi dari jabatan administrasi ini adalah membantu kelancaran program pemerintahan, dan juga memberikan pelayanan kepada masyarakat umum. Kinerja pejabat administrasi diukur dari kualitas pelayanannya kepada masyarakat.

Keempat, jabatan administrasi ini, pada dasarnya adalah jabatan yang didapatkan dengan cara adanya pengangkatan dari pemerintah atau pejabat politik. Masa kerja atau jabatannya tidak ditentukan oleh ‘angin politik’, melainkan oleh ketentuan peraturan sebagai PNS. Seorang warga negara yang diangkat menjadi pejabat administrasi, birokrat dapat memegang jabatan birokrat ini sampai usia 55 atau 60 tahun sesuai dengan insntansinya masing-masing sebagaimana yang ada di peraturan kepegawaian.

Dengan demikian, diantara jabatan yang termasuk ke dalam jabatan administratif atau birokrat ini adalah seluruh PNS di lingkungan instansi pemerintahan, termasuk dalam hal ini staf kepresidenan atau kewapresan. Staf Presiden atau Wapres itu, pada dasarnya adalah PNS yang ada di lingkungan Pemerintahan yang berstatus PNS. Oleh karena itu, termasuk birokrat. Dalam kategori ini, ketua atau kepala BUMN adalah termasuk kedalam birokrat pemerintah.

Jabatan Profesi
Kembaran dari jabatan administrasi, adalah jabatan profesi. Dengan kata lain, dalam jabatan profesi ini, sebenarnya ada juga jabatan administrasi, yang biasa disebut jabatan struktural. Sementara itu, kembarannya disebut dengan jabatan fungsional atau jabatan profesi. Peran yang paling kentara untuk jenis jabatan ini, diantaranya adalah jabatan guru, dokter, hakim, TNI dan Polri. Kelompok jenis pekerjaan ini, sangat sulit dikelompokan sebagai jabatan administratif, apalagi sebagai sebuah jabatan politik.

Status guru, dapat dijadikan contoh untuk jabatan profesi. Seorang guru, memiliki fungsi untuk melayani masyarakat secara umum. Mereka bukanlah aparat pemerintah (murni), juga bukan agen politik. Guru memiliki kewajiban untuk mencerdaskan anak bangsa dengan tidak membentuk, memplot atau mendikte anak pada kepentingan penguasa (pemerintah) ataupun kepentingan partai politik tertentu. Jika kepentingan pemerintah atau partai politik yang dilakukannya, maka masa depan dan hak asasi anak didik akan terganggu. Oleh karena itu, jabatan guru ini dilandaskan pada etika profesinya itu sendiri, bukan pada kepentingan penguasa atau kepentingan politik. Hal serupa dapat terjadi pada profesi dokter, atau hukum. Jika kedua jenis jabatan ini diintervensi oleh kepentingan-kepentingan pemerintah atau politik, maka profesionalitas kerjanya akan tercemar dan pelayanan kepada masyarakat akan menjadi buruk.

Beberapa indikator dari jabatan profesi, dapat dikemukakan disini. Pertama, jabatan profesi adalah status sosial yang memiliki kepentingan mandiri dalam melayani masyarakat. Jabatan profesi ini, bukan untuk memenuhi kepentingan kelompok luar (pemerintah atau politik) melainkan untuk memenuhi kepentingan profesi jabatannya itu sendiri. Karakter kerja jabatan profesi, adalah profesionalitas dari profesinya dalam melayani masyarakat umum.

Kedua, jabatan profesi adalah status sosial yang membutuhkan adanya keterampilan hasil pendidikan atau pelatihan secara khusus. Jalur pendidikan profesi ini dilakukan untuk meningkatkan kemampuan profesionalitas dari setiap calon pejabat profesi tersebut. Sehingga, kualitas layanan profesinya kepada masyarakat dapat lebih optimal.

Ketiga, dalam menjaga kualitas dan netralitas kerja profesi, organisasi profesi (biasanya) memiliki kode etik profesi. Kode etik profesi ini, dirumuskan secara bersama dan dijadikan pedoman dalam menjalankan tugasnya di lapangan. Kode etik ini pulalah yang menjadi koridor perilaku pejabat profesi ini.

Keempat, sebagaimana halnya dengan jabatan administrasi, jabatan profesi ini juga (ada yang) mendapatkan gaji dari pemerintah. Jabatan profesi ini di Indonesia ini, adalah pegawai negeri sipil yang memiliki tugas sebagai pelayan masyarakat sesuai dengan dengan profesinya sendiri. Hakim dan Jaksa adalah pegawai negeri. Tetapi, sebagai jabatan profesi, kepentingan hakim dan jaksa bukan membantu kepentingan pemerintah. Tetapi menegakkan hukum bagi penyelenggaraan pemerintah dan pelayanan kepada masyarakat. Oleh karena itu, sebagai pegawai pemerintah dalam masalah penegakan hukum, hakim dan jaksa mendapatkan status sebagai PNS dengan segala hak dan kewajibannya. Sedangkan sebagai jabatan profesi, dia berpihak kepada hukum sebagai pegangan pola kerjanya.

Jabatan Privacy
Selain yang dikemukakan di atas, ada wilayah “jabatan yang kelabu”. Artinya, ruang jabatan atau jenis jabatan ini sangat sulit untuk diidentifikasi. Namun demikian, kita ingin menyebutnya sebagai jabatan privacy (swasta). Ada dua kelompok jenis jabatan privacy ini, pertama yaitu hasil bentukan pemerintah untuk menangani satu masalah khusus, sebagaimana yang disebutkan di atas. Atau, dengan kata lain, jabatan ini merupakan buah dari kreasi-kreasi ‘politik’ si pejabat politik itu sendiri. Status jabatan ini, tidak bersifat struktural, bukan profesi, tapi juga tidak politis. Hanya saja, bisa du’tafsirkan’ atau ditunggani kepentingan politik. Sebut sajalah contohnya itu adalah BPPN, KOMNAS HAM, Ombudsman atau lembaga-lembaga baru lainnya bentukan pemerintah.

Jenis jabatan, atau lembaga baru bentukan pemerintah seperti ini, sangat sulit diidentifikasi dan dikelompokkannya dalam salah satu jabatan yang ada saat ini. Sejumlah kesulitan yang meliputinya itu adalah (a) statusnya bentukan pemerintah, (b) fungsi dan peran spesifik, (c) khusus untuk BPPN dan sejenis lebih cenderung sementara, yakni menyelesaikan masalah perbankan di era krisis ekonomi, (d) dan bersifat strategis (atau politis).

Kedua adalah jabatan yang terbentuk atau dibentuk oleh masyarakat itu sendiri. Jenis jabatan yang kedua ini adalah status sosial yang dimiliki oleh seseorang sebagai buah karya kreatifitasnya sendiri. Pada dasarnya mereka lepas dari campur tangan pemerintah atau pihak luar. Mereka berkembang sebagai dengan sendirinya, sesuai dengan hasil usahanya. Namun demikian, profesi ini menjadi perlu untuk diperhatikan, jika dikaitkan dengan adanya sejumlah kepentingan yang ada didalam pekerjaan ini, yaitu kepentingan bisnisnya sendiri. Kelompok jabatan privacy ini sangat beragam, misalnya saja seniman, wirausahawan, lembaga sosial kemasyarakatan.

Mutasi dan Rangkat Jabatan
Hal yang patut mendapat perhatian serius dari masyarakat Indonesia adalah gejala mutasi jabatan atau rangkat jabatan. Kedua persoalan ini menjadi perhatian serius di kalangan masyarakat kita saat ini. Sebab, rangkap jabatan yang dilakukan oleh orang yang tidak profesional, tidak akan melahirkan pola kerja atau kinerja yang produktif. Selain itu, rangkap jabatan oleh orang yang memiliki kepentingan pribadi atau kelompok, dapat menyebabkan adanya kerugian yang besar bagi masyarakat dan negara. Bahkan, rangkap jabatan atau mutasi jabatan yang tidak dilandasi oleh profesionalitas atau kedewasaan dalam berfikir, hanyalah melahirkan inefisiensi kerja dalam lembaga yang ditempatinya tersebut. Oleh karena ‘the right man on the right job’ harus diperhatikan oleh semua pihak. Dalam hal ini Rasulullah Muhammad SAW pun mengatakan bahwa “jika sebuah pekerjaan diberikan kepada yang bukan ahlinya, maka tunggulah kehancurannya”.

Sebelum mengkaji fenomena mutasi dan rangkap jabatan ini, ada baiknya mengkritisi pemikirannya Miftah Thoha yang mengulas tentang netralitas PNS dari pengaruh politik praktis. Dari hasil kajiannya itu, dapat dikemukakan sejumlah pertanyaan mendasar yang patut dicermati bersama. Pertama, mengapa elit politik diberi kewenangan yang lebih dalam menentukan nasib PNS, bukan sebaliknya ? Kedua, bukankah berpolitik itu adalah hak, dan menjadi PNS adalah prestasi kerja seseorang? mengapa dalam menjalankan hak, seorang PNS harus melepaskan hasil kerja dan keringatnya? Ketiga, adalah perlakuan yang diskriminatif dalam mengangkat seorang pejabat. Thoha menyebutkannya, jika pemilihan Panglima TNI dan Kapolri perlu dilakukan fit and propper test, sedangkan untuk memilih presiden lebih cenderung ditentukan oleh 'kekuatan dukungan politik. Dari sejumlah persoalan yang tidak jelas inilah, maka mewacanakan pemisahan jabatan, tidaklaah akan dapat menuntaskan persoalan rangkap jabatan. Bahkan, bisa jadi, persoalan ini mencuat hanya dilatari oleh kepentingan politik semata.

Kritikan masyarakat selama ini, ditujukan kepada sejumlah kasus di era Orde Baru yang melakukan rangkap jabatan. Kasus yang dilakukan dengan rangkap jabatan itu adalah menjadikan jabatannya sebagai mesin politik, mesin dana bagi kepentingan partai atau kelompoknya sendiri. Kasus yang mencolok adalah diangkatnya Harmoko (mentri Khusus, pembantu Presiden) untuk melakukan pembekalan kepada wakil rakyat (orang yang akan melakukan evaluasi kepada mandataris – atasannya Harmoko), banyaknya wakil rakyat di era Orde Baru yang menjadi mentri.

Dengan sejumlah kasus di atas, kita dapat mengangkat kembali pertanyaan di awal tulisan ini. Pertama, bolehkah rangkap jabatan itu dilakukan? Kedua, bagaimanakah mekanisme mutasi jabatan lintas jenis jabatan semstinya dilakukan? Dua pertanyaan ini, perlu diwacanakan sehingga kasus-kasus dalam contoh di atas, dapat disikapinya dengan proporsional dan kontekstual.

Merumuksan Standar Etika : Profesionalitas
Sebelum menjawab pertanyaan di atas, dapat dilakukan penelaahan teoritis terhadap sejumlah pandangan yang ada saat ini. Sebab, menurut Steinberg dan Austern (1998 : 67) seandainya tidak ada standarisasi untuk mengukure perilaku tidak bermoral, tidak etis, kita tidak akan tahu kualitas dan status praktek yang dilakukan oleh sejumlah orang, baik itu atas nama perorangan maupun kolektif. Bahkan, mungkin jadi kita merasa etis padahal menurut orang lain tidak etis, atau mungkin sebaliknya. Oleh karena itu, perlu melihat rumusan keetikan dalam sebuah perilaku pejabat.

Secara umum, Steinberg dan Austern membagi adanya tiga kelompok pejabat yang ada di pemerintahan Amerika Serikat waktu. Pertama, adalah golongan perilaku yang tidak didasarkan pada etika, sikap ini diwakili oleh koruptor. Kedua, golongan yang menerapkan nilai netralitas atau realtivistik, disebutnya sebagai golongan fungsional. Dalam menjelaskan kelompok fungsional ini, Steinberg dan Austern menyebutkan adanya ciri oportunisnya golongan fungsional terhadap perilaku pemimpinnya. Perilaku apapun yang dilakukan oleh pemimpinnya, maka kesanalah ‘angin’ perilakunya tersebut. Ketiga, penghayat etika, yaitu perilaku yang didasarkan pada landasan etika. Thompson, ketika menjelaskan tentang etika legislatif, menyebutkan ada tiga pendekatan yang dikembangkan dalam merumuskan etika legislatif ini.

Pertama, etika minimalis. Pandangan ini menekankan tentang pentingnya membuat aturan-aturan yang menghambat adanya konflik kepentingan finansial. Daya tarik dari etika minimalis cukup jelas, yakni :
mengharamkan hanya satu bidang kecil perilaku, dan menentukan aturan-aturan yang relatif objektif, yang dapat diterima oleh legislator yang tidak menyepakati moral fundamental dan nilai-nilai politis, tidak mendiktekan peran khusus apapun atau teori politik substantif apapun yang atasnya dewan perwakilan harus bertindak.
Dengan etika minimalis ini, seorang wakil rakyat hanya dibatasi oleh satu standar umum, yakni tidak dibolehkannya mendapatkan keuntungan secara pribadi. Atau dengan kata lain, segala hal yang berkaitan dengan kepentinan umum, harus pula dibuka tentang dampaknya pada kepentingan-kepentingan pribadi.

Konsep ini dapat dijadikan pisau analisis dalam mengkritis perilaku pejabat yang menggunakan fasilitas negara. Seorang Presiden atau Wakil Presiden melakukan kunjungan partai, atau kunjungan pribadi ke kerabatnya dengan menggunakan kendaraan. Pertanyaannya, fasilitas siapakah yang digunakan tersebut? fasilitas presiden, fasilitas ketua Partai, atau miliki pribadi?

Berdasarkan telaahan ini, maka ukuran keetikan dalam etika minimalis itu adalah didasarkan pada (a) kerugian material di pihak negara, (b) kelebihan keuntungan pada pribadi dibandingkan kepentingan umum atau kepentingan negara. Dua alasan inilah yang dapat mengukur keetikan seseorang dalam bertindak.

Kedua, etika fungsional. Etika ini lebih menekaankan untuk senantiasa melakukan puritanisme fungsi legislator (juga jabatan yang lainnya) itu sendiri. Apapun tindakan seseroang, yang berkaitan dengan jabatannya, baik itu berkaitan dengan finansial atau tidak, harus dilihat dari fungsi jabatannya itu sendiri. Dengan demikian, pengembalian pada sistem politik, sistem perundang-undangan atau legitimasi formal terhadap sebuah perbuatan, menjadi sangat penting untuk dijadikan tolak ukur dalam mengevaluasi sebuah tindakan seorang pejabat.

Dalam kasus ini, seorang anggota DPR memiliki hak untuk melakukan kunjungan, atau peninjauan ke daerah. Dengan kata lain, mereka berhak untuk bertemu dengan pejabat di daerah, pengusaha di daerah atau pihak-pihak yang lainnya. Yang menjadi masalah adalah perilaku pejabat ini, harus diposisikan secara jelas sebagai wakil rakyat yang meninjau ke daerah, atau ‘memungut’ pajak non-budgeter di daerah. Sepanjang perilakunya sesuai dengan fungsinya, maka pejabat ini, masih tetap diposisikan sebagai orang etis.

Ketiga, etika rasional. Padangan ini tidak hanya mendasarkan pada logika formal atau legal. Lebih jauh dari itu, Thompson mengatakan bahwa etika rasional mendasarkan diri paa nilai-nilai keadilan, kebebasan atau kebaikan bersama. Dengan istilah lain, prosedural dan legal, tidak cukup untuk mengukur kualitas keetisan perilaku seorang pejabat. Dalam mengkaji dan mengevaluasi etika pejabat ini, patut disertakan nilai-nilai keadilan, atau malahan sebuah kritik kepatutan berdasarkann pertimbangan-pertimbangan rasional dan nurani rakyat banyak.

Menarik untuk dijadikan kajian dalam momentum di sini. Tahun 2002, masyarakat kita Bandung tengah dikena bencana banjir. Bahkan daya beli masyarakat kota Bandung pun menurun, akibat adanya krisis ekonomi yang berkepanjang. Namun uniknya, ternyata wakil rakyat di DPRD Kota Bandung ini, menjalankan ibadah haji dengan biaya dari APBD. Masalah di sini, tidaklah melihat sisi syari’ah (kewajiban atau hak sebagai seseorang muslim), atau legalitasnya (sudah disyahkan dalam APBD), tetapi perilaku itu menggambarkan sikap yang tidak ‘matut’, tidak adil, dan menyakiti hati masyarakat Bandung. Sebab, mereka itu sedang dalam kesusahan secara ekonomi. Sementara itu, APBD hanya digunakan untuk kepentingan sekelompok orang saja. Ini adalah gambaran etika pejabat yang tidak rasional, atau tidak patut. Kalau ketiga pandangan ini dilihat dalam perspektif lain, tampaknya ada dua arus pemikiran yang kuat di dalamnya. Kelompok etika minimalis dan etika fungsional, lebih cenderung sebagai sistem etika yang realistik bahkan cenderung pragmatis. Sementara etika rasionalis, dapat berkembang menjadi sebuah sistem etika yang idealis. Ketiga pendekatan ini, dalam kasus-kasus tertentu dalam saling berbenturan. Oleh karena itu, perlu dibuat sebuah kerangka pikir yang mampu mengakomodir ketiga hal tersebut tadi.

Catatan Akhir

Dengan mencermati kasus, landasan teoritis tentang etika, maka kita dapat melanjutkan kajian ke penuntasan masalah yang dikemukan dalam wacana ini. Kaitannya dengan masalah, kita dapat dikemukan jawaban bahwa sepanjang tidak aturan yang melarangnya, maka hal demikian tidak bisa ditolak. Namun demikian, terdapat sejumlah rambu-rambu rasionalitas yang dapat dikemukakan di sini. Pertama, jabatan rangkap dalam posisi struktural atau politik tidak boleh dilakukan dalam posisi yang inter-subordinasi, misalnya saja wakil rakyat yang menjadi mentri. Kedua, mutasi atau rangkap jabatan yang lintas jenis harus didukung oleh nilai-nilai profesionalitas. Ketiga, orang politik yang menjabat posisi jabatan non-politis harus menanggalkan sikap dan aspirasi politik, dan kembali untuk menjunjung tinggi nilai-nilai karakter jabatan yang dipegangnya. Keempat, kedaulatan atau hak individu untuk meraih jabatan apapun harus diakomodir dan diakui oleh setiap anggota masyarakat. Kelima, nilai-nilai profesionalitas atau kompetensi individu dalam memegang jabatan, merupakan satu standar formal dan material untuk dijadikan acuan dalam menilai kelayakan seseorang dalam menjabat sebuah posisi dalam sebuah lembaga. Atau, istilah Miftah Thoha, yaitu pelayanan kepada masyarakat yang tidak membedakan latar belakang dan afiliasi politiknya.

Dibalik itu semua, berdasarkan telaahan ini ada sejumlah kebutuhan mendesak bagi kita semua. Pertama, kita perlu memberikan kejelasan kepada semua pihak tentang aneka jenis jabatan yang ada dalam masyarakat ini. Tanpa ada sosialisasi atau penegasan mengenai klarisifikasi jabatan ini, dapat melahirkan adanya kerancuan dalam melakuka kritik, evaluasi atau dan kontrol kepada pejabat-pejabat itu sendiri. Selama ini, kita tidak mengetahui karakter dan jenis jabatan yang pasti.

Kedua, dibutuhkannya sejumlah kebijakan formal tentang hal-hal yang berkaitan dengan etika jabatan atau mekanisme mutasi dan rangkap jabatan. Hal ini, penting untuk dijadikan acuan dalam mengukur kualitas keetisan perilaku pejabat. Sebab, tanpa dibentuknya standar etika pejabat, maka analisis rasional akan menyeretnya pada kritikan yang subjektif sesuai dengan tingkat rasionalitas atau asumsi yang dimilikinya masing-masing. Oleh karena itu, masyarakat, wakil rakyat dan eksekutif perlu berembug untuk menyusun tentang standar etika jabatan di Indonesia. Dengan demikian, maka persoalan jabatan dan rangkap jabatan tidak lagi menjadi masalah politik, hukum atau masalah etika lagi bagi bangsa kita ini.

Etika dalam Pelayanan Publik

Pendahuluan
Masalah tentang etika dalam pelayanan publik di Indonesia kurang dibahas secara luas dan tuntas sebagaimana terdapat di negara maju, meskipun telah disadari bahwa salah satu kelemahan dasar dalam pelayanan publik di Indonesia adalah masalah moralitas. Etika sering dilihat sebagai elemen yang kurang berkaitan dengan dunia pelayanan publik. Padahal, dalam literatur tentang pelayanan publik, etika merupakan salah satu elemen yang sangat menentukan kepuasan publik yang dilayani sekaligus keberhasilan organisasi pelayanan publik itu sendiri.

Elemen ini harus diperhatikan dalam setiap fase pelayanan publik mulai dari penyusunan kebijakan pelayanan, desain struktur organisasi pelayanan, sampai pada manajemen pelayanan untuk mencapai tujuan akhir dari pelayanan tersebut. Dalam konteks ini, pusat perhatian ditujukan kepada aktor yang terlibat dalam setiap fase, termasuk kepentingan aktor-aktor tersebut – apakah para aktor telah benar-benar mengutamakan kepentingan publik diatas kepentingan-kepentingan yang lain. Misalnya, dengan menggunakan nilai-nilai moral yang berlaku umum (six great ideas) seperti nilai kebenaran (truth), kebaikan (goodness), kebebasan (liberty), kesetaraan (equality), dan keadilan (justice), kita dapat menilai apakah para aktor tersebut jujur atau tidak dalam penyusunan kebijakan, adil atau tidak adil dalam menempatkan orang dalam unit dan jabatan yang tersedia, dan bohong atau tidak dalam melaporkan hasil manajemen pelayanan.

Dalam pelayanan publik, perbuatan melanggar moral atau etika sulit ditelusuri dan dipersoalkan karena adanya kebiasaan masyarakat kita melarang orang “membuka rahasia” atau mengancam mereka yang mengadu. Sementara itu, kita juga menghadapi tantangan ke depan semakin berat karena standard penilaian etika pelayanan terus berubah sesuai perkembangan paradigmanya. Dan secara substantif, kita juga tidak mudah mencapai kedewasaan dan otonomi beretika karena penuh dengan dilema. Karena itu, dapat dipastikan bahwa pelanggaran moral atau etika dalam pelayanan publik di Indonesia akan terus meningkat.

Konsep Etika Pelayanan Publik
Bertens (2000) menggambarkan konsep etika dengan beberapa arti, salah satu diantaranya dan biasa digunakan orang adalah kebiasaan, adat atau akhlak dan watak. Filsuf besar Aristoteles, kata Bertens, telah menggunakan kata etika ini dalam menggambarkan filsafat moral, yaitu ilmu tentang apa yang biasa dilakukan atau ilmu tentang adat kebiasaan. Bertens juga mengatakan bahwa di dalam Kamus Umum Bahasa Indonesia, karangan Purwadarminta, etika dirumuskan sebagai ilmu pengetahuan tentang asas-asas akhlak (moral), sedangkan dalam Kamus Besar Bahasa Indonesia (Departemen Pendidikan dan Kebudayaan, 1988), istilah etika disebut sebagai (1) ilmu tentang apa yang baik dan apa yang buruk dan tentang hak dan kewajiban moral; (2) kumpulan asas atau nilai yang berkenaan dengan akhlak; dan (3) nilai mengenai benar dan salah yang dianut suatu golongan atau masyarakat.

Dengan memperhatikan beberapa sumber diatas, Bertens berkesimpulan bahwa ada tiga arti penting etika, yaitu (1) etika sebagai nilai-nilai moral dan norma-norma moral yang menjadi pegangan bagi seseorang atau suatu kelompok dalam mengatur tingkah lakunya, atau disebut dengan “sistim nilai”; (2) etika sebagai kumpulan asas atau nilai moral yang sering dikenal dengan “kode etik”; dan (3) sebagai ilmu tentang yang baik atau buruk, yang acapkali disebut “filsafat moral”. Pendapat seperti ini mirip dengan pendapat yang ditulis dalam The Encyclopedia of Philosophy yang menggunakan etika sebagai (1) way of life; (2) moral code atau rules of conduct, (Denhardt, 1988).

Salah satu uraian menarik dari Bertens (2000) adalah tentang pembedaan atas konsep etika dari konsep etiket. Etika lebih menggambarkan norma tentang perbuatan itu sendiri – yaitu apakah suatu perbuatan boleh atau tidak boleh dilakukan, misalnya mengambil barang milik orang tanpa ijin tidak pernah diperbolehkan. Sementara etiket menggambarkan cara suatu perbuatan itu dilakukan manusia, dan berlaku hanya dalam pergaulan atau berinteraksi dengan orang lain, dan cenderung berlaku dalam kalangan tertentu saja, misalnya memberi sesuatu kepada orang lain dengan tangan kiri merupakan cara yang kurang sopan menurut kebudayaan tertentu, tapi tidak ada persoalan bagi kebudayaan lain. Karena itu etiket lebih bersifat relatif, dan cenderung mengutamakan simbol lahiriah, bila dibandingkan dengan etika yang cenderung berlaku universal dan menggambarkan sungguh-sungguh sikap bathin.

Pembahasan
Dalam arti yang sempit, pelayanan publik adalah suatu tindakan pemberian barang dan jasa kepada masyarakat oleh pemerintah dalam rangka tanggung jawabnya kepada publik, baik diberikan secara langsung maupun melalui kemitraan dengan swasta dan masyarakat, berdasarkan jenis dan intensitas kebutuhan masyarakat, kemampuan masyarakat dan pasar. Konsep ini lebih menekankan bagaimana pelayanan publik berhasil diberikan melalui suatu delivery system yang sehat. Pelayanan publik ini dapat dilihat sehari-hari di bidang administrasi, keamanan, kesehatan, pendidikan, perumahan, air bersih, telekomunikasi, transportasi, bank, dsb. Tujuan pelayanan publik adalah menyediakan barang dan jasa yang terbaik bagi masyarakat. Barang dan jasa yang terbaik adalah yang memenuhi apa yang dijanjikan atau apa yang dibutuhkan oleh masyarakat. Dengan demikian pelayanan publik yang terbaik adalah yang memberikan kepuasan terhadap publik, kalau perlu melebihi harapan publik.

Dalam arti yang luas, konsep pelayanan public (public service) identik dengan public administration yaitu berkorban atas nama orang lain dalam mencapai kepentingan publik (Perry, 1989). Dalam konteks ini pelayanan publik lebih dititik beratkan kepada bagaimana elemen-elemen administrasi publik seperti policy making, desain organisasi, dan proses manajemen dimanfaatkan untuk mensukseskan pemberian pelayanan publik, dimana pemerintah merupakan pihak provider yang diberi tanggung jawab. Buku Denhardt yang berjudul The Ethics of Public Service (1988) merupakan contoh dari pandangan ini, dimana pelayanan publik identik dengan administrasi publik yang merupakan bagian dari manajemen ilmu pemerintahan.

Dalam dunia pelayanan publik, etika diartikan sebagai filsafat dan profesional standards (kode etik), atau moral atau right rules of conduct (aturan berperilaku yang benar) yang seharusnya dipatuhi oleh pemberi pelayanan publik atau administrator publik. Berdasarkan konsep etika dan pelayanan publik di atas, maka yang dimaksudkan dengan etika pelayanan publik adalah suatu praktek administrasi publik dan atau pemberian pelayanan publik (delivery system) yang didasarkan atas serangkaian tuntunan perilaku (rules of conduct) atau kode etik yang mengatur hal-hal yang “baik” yang harus dilakukan atau sebaliknya yang “tidak baik” agar dihindarkan.

Pentingnya Etika dalam Pelayanan Publik
Saran klasik di tahun 1900 sampai 1929 untuk memisahkan antara administrasi dan politik (dikotomi) menunjukan bahwa administrator harus sungguh-sungguh netral, bebas dari pengaruh politik ketika memberikan pelayanan publik. Akan tetapi kritik bermunculan menentang ajaran dikotomi administrasi – politik pada tahun 1930-an, sehingga perhatian mulai ditujukan kepada keterlibatan para administrator dalam keputusan-keputusan publik atau kebijakan publik. Sejak saat ini mata publik mulai memberikan perhatian khusus terhadap “permainan etika” yang dilakukan oleh para birokrat pemerintahan.

Penilaian keberhasilan seorang administrator atau aparat pemerintah tidak semata didasarkan pada pencapaian kriteria efisiensi, ekonomi, dan prinsip-prinsip administrasi lainnya, tetapi juga kriteria moralitas, khususnya terhadap kontribusinya terhadap public interest atau kepentingan umum (Henry, 1995). Alasan mendasar mengapa pelayanan publik harus diberikan adalah adanya public interest atau kepentingan publik yang harus dipenuhi oleh pemerintah karena pemerintahlah yang memiliki “tanggung jawab” atau responsibility. Dalam memberikan pelayanan ini pemerintah diharapkan secara profesional melaksanakannya, dan harus mengambil keputusan politik secara tepat mengenai siapa mendapat apa, berapa banyak, dimana, kapan, dsb.

Padahal, kenyataan menunjukan bahwa pemerintah tidak memiliki tuntunan atau pegangan kode etik atau moral secara memadai. Asumsi bahwa semua aparat pemerintah adalah pihak yang telah teruji pasti selalu membela kepentingan publik atau masyarakatnya, tidak selamanya benar. Banyak kasus membuktikan bahwa kepentingan pribadi, keluarga, kelompok, partai dan bahkan struktur yang lebih tinggi justru mendikte perilaku seorang birokrat atau aparat pemerintahan. Birokrat dalam hal ini tidak memiliki “independensi” dalam bertindak etis, atau dengan kata lain, tidak ada “otonomi dalam beretika”. Alasan lain lebih berkenaan dengan lingkungan di dalam birokrasi yang memberikan pelayanan itu sendiri. Desakan untuk memberi perhatian kepada aspek kemanusiaan dalam organisasi (organizational humanism) telah disampaikan oleh Denhardt. Dalam literatur tentang aliran human relations dan human resources, telah dianjurkan agar manajer harus bersikap etis, yaitu memperlakukan manusia atau anggota organisasi secara manusiawi. Alasannnya adalah bahwa perhatian terhadap manusia (concern for people) dan pengembangannya sangat relevan dengan upaya peningkatan produktivitas, kepuasan dan pengembangan kelembagaan.

Alasan berikutnya berkenaan dengan karakteristik masyarakat publik yang terkadang begitu variatif sehingga membutuhkan perlakuan khusus. Mempekerjakan pegawai negeri dengan menggunakan prinsip “kesesuaian antara orang dengan pekerjaannya” merupakan prinsip yang perlu dipertanyakan secara etis, karena prinsip itu akan menghasilkan ketidak adilan, dimana calon yang dipekerjakan hanya berasal dari daerah tertentu yang relatif lebih maju. Kebijakan affirmative action dalam hal ini merupakan terobosan yang bernada etika karena akan memberi ruang yang lebih luas bagi kaum minoritas, miskin, tidak berdaya, dsb untuk menjadi pegawai atau menduduki posisi tertentu. Ini merupakan suatu pilihan moral (moral choice) yang diambil oleh seorang birokrat pemerintah berdasarkan prinsip justice –as – fairness sesuai pendapat John Rawls yaitu bahwa distribusi kekayaan, otoritas, dan kesempatan sosial akan terasa adil bila hasilnya memberikan kompensasi keuntungan kepada setiap orang, dan khususnya terhadap anggota masyarakat yang paling tidak beruntung.

Kebijakan mengutamakan “putera daerah” merupakan salah satu contoh yang populer saat ini. Alasan penting lainnya adalah peluang untuk melakukan tindakan yang bertentangan dengan etika yang berlaku dalam pemberian pelayanan publik sangat besar. Pelayanan publik tidak sesederhana sebagaimana dibayangkan, atau dengan kata lain begitu kompleksitas sifatnya baik berkenaan dengan nilai pemberian pelayanan itu sendiri maupun mengenai cara terbaik pemberian pelayanan publik itu sendiri.

Kompleksitas dan ketidakmenentuan ini mendorong pemberi pelayanan publik mengambil langkah-langkah profesional yang didasarkan kepada “keleluasaan bertindak” (discretion). Dan keleluasaan inilah yang sering menjerumuskan pemberi pelayanan publik atau aparat pemerintah untuk bertindak tidak sesuai dengan kode etik atau tuntunan perilaku yang ada. Dalam pemberian pelayanan publik khususnya di Indonesia, pelanggaran moral dan etika dapat diamati mulai dari proses kebijakan publik (pengusulan program, proyek, dan kegiatan yang tidak didasarkan atas kenyataan), desain organisasi pelayanan publik (pengaturan struktur, formalisasi, dispersi otoritas) yang sangat bias terhadap kepentingan tertentu, proses manajemen pelayanan publik yang penuh rekayasa dan kamuflase (mulai dari perencanaan teknis, pengelolaan keuangan, SDM, informasi, dsb.), yang semuanya itu nampak dari sifat-sifat tidak transparan, tidak responsif, tidak akuntabel, tidak adil, dsb.

Tidak dapat disangkal, semua pelanggaran moral dan etika ini telah diungkapkan sebagai salah satu penyebab melemahnya pemerintahan Indonesia. Alasan utama yang menimbulkan tragedi tersebut sangat kompleks, mulai dari kelemahan aturan hukum dan perundang-undangan, sikap mental manusia, nilai-nilai sosial budaya yang kurang mendukung, sejarah dan latar belakang kenegaraan, globalisasi yang tak terkendali, sistim pemerintahan, kedewasaan dalam berpolitik, dsb. Bagi Indonesia, pembenahan moralitas yang terjadi selama ini masih sebatas lip service tidak menyentuh sungguh-sungguh substansi pemenahan moral itu sendiri. Karena itu pembenahan moral merupakan “beban besar” di masa mendatang dan apabila tidak diperhatikan secara serius maka proses “pembusukan” terus terjadi dan dapat berdampak pada disintegrasi bangsa.

Dibutuhkan Kode Etik dalam pelayanan publik. Kode etik pelayanan publik di Indonesia masih terbatas pada beberapa profesi seperti ahli hukum dan kedokteran sementara kode etik untuk profesi yang lain masih belum nampak. Ada yang mengatakan bahwa kita tidak perlu kode etik karena secara umum kita telah memiliki nilai-nilai agama, etika moral Pancasila, bahkan sudah ada sumpah pegawai negeri yang diucapkan setiap apel bendera. Pendapat tersebut tidak salah, namun harus diakui bahwa ketiadaan kode etik ini telah memberi peluang bagi para pemberi pelayanan untuk mengenyampingkan kepentingan publik. Kehadiran kode etik itu sendiri lebih berfungsi sebagai alat kontrol langsung bagi perilaku para pegawai atau pejabat dalam bekerja.

Dalam konteks ini, yang lebih penting adalah bahwa kode etik itu tidak hanya sekedar ada, tetapi juga dinilai tingkat implementasinya dalam kenyataan. Bahkan berdasarkan penilaian implementasi tersebut, kode etik tersebut kemudian dikembangkan atau direvisi agar selalu sesuai dengan tuntutan perubahan jaman. Kita mungkin perlu belajar dari negara lain yang sudah memiliki kedewasaan beretika. Di Amerika Serikat, misalnya, kesadaran beretika dalam pelayanan publik telah begitu meningkat sehingga banyak profesi pelayanan publik yang telah memiliki kode etik.

Salah satu contoh yang relevan dengan pelayanan publik aalah kode etik yang dimiliki ASPA (American Society for Public Administration) yang telah direvisi berulang kali dan terus mendapat kritikan serta penyempurnaan dari para anggotanya. Nilai-nilai yang dijadikan pegangan perilaku para anggotanya antara lain integritas, kebenaran, kejujuran, ketabahan, respek, menaruh perhatian, keramahan, cepat tanggap, mengutamakan kepentingan publik diatas kepentingan lain, bekerja profesional, pengembangan profesionalisme, komunikasi terbuka dan transparansi, kreativitas, dedikasi, kasih sayang, penggunaan keleluasaan untuk kepentingan publik, beri perlindungan terhadap informasi yang sepatutnya dirahasiakan, dukungan terhadap sistim merit dan program affirmative action.

Catatan Akhir
Dalam praktek pelayanan publik saat ini di Indonesia, seharusnya kita selalu memberi perhatian terhadap berbagai dilema di atas. Atau dengan kata lain, para pemberi pelayanan publik harus mempelajari norma-norma etika yang bersifat universal, karena dapat digunakan sebagai penuntun tingkah lakunya. Akan tetapi norma-norma tersebut juga terikat situasi sehingga menerima norma-norma tersebut sebaiknya tidak secara kaku. Bertindak seperti ini menunjukan suatu kedewasaan dalam beretika. Dialog menuju konsensus dapat membantu memecahkan dilema tersebut. Kelemahan kita terletak pada ketiadaan atau terbatasnya kode etik. Demikian pula kebebasan dalam menguji dan mempertanyakan norma-norma moralitas yang berlaku belum ada, bahkan seringkali kaku terhadap norma-norma moralitas yang sudah ada tanpa melihat perubahan jaman. Kita juga masih membiarkan diri kita didikte oleh pihak luar sehingga belum terjadi otonomi beretika.

Kadang-kadang, kita juga masih membiarkan diri kita untuk mendahulukan kepentingan tertentu tanpa memperhatikan konteks atau dimana kita bekerja atau berada. Mendahulukan orang atau suku sendiri merupakan tindakan tidak terpuji bila itu diterapkan dalam konteks organisasi publik yang menghendaki perlakuan yang sama kepada semua suku. Mungkin tindakan ini tepat dalam organisasi swasta, tapi tidak tepat dalam organisasi publik (pemerintah). Oleh karena itu, harus ada kedewasaan untuk melihat dimana kita berada dan tingkatan hirarki etika manakah yang paling tepat untuk diterapkan.***


DAFTAR PUSTAKA
Bertens, K. 2000. Etika. Seri Filsafat Atma Jaya: 15. Jakarta: Penerbit PT Gramedia Pustaka Utama.
Denhardt, Kathryn G. 1988. The ethics of Public Service. Westport, Connecticut: Greenwood Press.
Henry, Nicholas. 1995. Public Administration and Public Affairs. Sixth Edition. Englewood Cliffs, N.J.: Prentice-Hall International, Inc.
Perry, James L. 1989. Handbook of Public Administration. San Fransisca, CA: Jossey- Bass Limited.
Shafritz, Jay.M. dan E.W.Russell. 1997. Introducing Public Administration. New York, N.Y.: Longman.

Perlindungan Usaha Kecil dan Sektor Informal

Pengantar
Pada saat terjadi krisis moneter pertengahan 1997, di mana para pengusaha besar dan BUMN tidak dapat bertahan menghadapinya, usaha kecil (dan sektor informal) mampu bertahan ditengah krisis tersebut dan bahkan berkembang. Usaha kecil dan sektor informal telah menunjukkan eksistensinya dalam perekonomian nasional dengan pelbagai kontribusi, baik itu dari sisi makro maupun mikro. Hal tersebut sebenarnya merupakan fakta lama, namun tidak pernah terangkat ke permukaan.

Kisah kesuksesan usaha kecil dan sektor informal tersebut, ternyata tidak berbanding lurus dengan kepedulian pemerintah untuk mengangkat usaha kecil dan sektor informal ke jenjang yang lebih tinggi dalam kancah perekonomian negeri ini. Keberadaan usaha kecil dan sektor informal masih dipandang sebelah mata, setidaknya dapat tercermin dari rendahnya distribusi kredit kepada usaha kecil dan sektor informal karena minimnya agunan, sementara harus diakui bahwa kontribusinya terhadap Produk Domestik Bruto (PDB) dan kontribusinya dalam penyerapan tenaga kerja cukup tinggi.

Kucuran kredit yang sangat kecil tersebut semakin meyakinkan bahwa keberadaan usaha kecil (dan sektor informal) selalu dianaktirikan dalam akses permodalan dan selama itu pula keberadaan usaha kecil (dan sektor informal) hanya menggantungkan hidupnya dengan usaha sendiri dan tidak jarang mereka memanfaatkan keberadaan lembaga keuangan mikro pada level pedesaan.

Selain kendala permodalan, masih banyak hambatan operasional yang dialami oleh usaha kecil serta sektor informal termasuk rendahnya informasi tentang produk perbankan dan birokrasi yang rumit. Selain itu, selama ini kecenderungan pembinaan (pemberdayaan) yang ada terhadap usaha kecil dan sektor informal kurang optimal. Terkesan, pembinaan hanya dilakukan terhadap UKM-UKM serta sektor informal tertentu, terutama yang mendapat bantuan modal usaha dari BUMN atau UKM-UKM serta sektor informal yang sudah berkembang. Sedangkan yang belum mendapat bantuan atau belum berkembang, kurang mendapatkan pembinaan.

Secara politis, kemandirian pemerintah dan kemandirian masyarakat adalah wujud dari pengembangan kemampuan ekonomi daerah untuk menciptakan kesejahteraan dan memperbaiki kehidupan material secara adil dan merata yang pada ujungnya berpangkal pada pemberdayaan masyarakat. Pemberdayaan masyarakat sendiri berdiri pada satu pemikiran bahwa pembangunan akan berjalan dengan sendirinya apabila masyarakat diberi hak untuk mengelola sumber daya alam yang mereka miliki dan menggunakannya untuk pembangunan masyarakatnya (Soetrisno, 1995:136). Paradigma pemberdayaan masyarakat menjadi sangat populer dikalangan para perencana pembangunan didunia ketiga, khususnya para anggota lembaga swadaya masyarakat yang melihat bahwa paradigma pemberdayaan akan lebih mampu mencapai tujuan pembangunan yaitu mengentaskan orang dari kemiskinan.

Apa Usaha Kecil dan Sektor Informal
Publik sudah mahfum bahwa usaha kecil dan sektor informal merupakan penampung angkatan kerja dominan. Akan tetapi, meski peranannya penting, pembicaraan tentang sektor informal tampak lebih menimbulkan persoalan daripada memecahkannya. Hal ini terjadi terutama karena langkanya definisi yang tepat tentang sektor informal. Secara sederhana, konsep ini digunakan untuk merangkum segala kegiatan yang tidak termasuk dalam sektor formal, yaitu sektor yang telah terorganisir, terdaftar dan dilindungi oleh hukum.

Pengertian lain dikembangkan dari karakterisitik pelakunya. Umumnya yang terlibat pada sektor informal berpendidikan rendah, miskin, tidak terampil dan kebanyakan para migran. Karena itu, cakrawala mereka terbatas untuk mencari kesempatan kerja dan menghasilkan pendapatan langsung bagi dirinya sendiri, tidak untuk maksimasi profit. Meskipun demikian harus diakui banyak di antara pelaku sektor informal berusaha dan berhasil mengatasi berbagai masalah dan hambatan yang ada dan secara perlahan masuk ke dalam sektor formal.

Mengingat kapasitas sektor formal dalam menampung pertambahan angkatan kerja sangat terbatas, maka perhatian serius terhadap sektor informal sangat diperlukan. Sebenarnya, Departemen Tenaga Kerja telah mengembangkan kebijakan pembinaan sektor informal dengan empat pendekatan, yaitu mendorong usaha informal menjadi usaha formal, meningkatkan kemampuan usaha sektor informal yang sama, merencanakan lokasi baru bagi usaha sektor informal yang menimbulkan kerugian sosial dan mengalihkan usaha yang kurang memiliki prospek ke bidang usaha lain yang lebih prospektif.

Secara umum, program-program tersebut cenderung membantu sektor informal dari segi manajemen dan permodalan. Pendekatan ini tampaknya tidak selalu berhasil dan lebih tepat bila ditujukan pada program pengembangan usaha kecil formal (small scale business). Hal ini disebabkan, selain permodalan menjadi masalah utama, pada sektor informal adalah rendahnya tingkat keterampilan dan pendidikan dari para pelakunya.

Jika keterampilan merupakan cerminan kasar dari tingkat pendidikan, sebagai gambaran, pada tahun 2005, sekitar 82% pekerja di sektor informal berpendidikan SD ke bawah, SLTP 11.6%, SLTA 6.2% dan diploma/universitas 0.2%. Kondisi demikian menyebabkan rendahnya tingkat produktivitas, sehingga pada dasarnya pertambahan kesempatan kerja baru di sektor informal tidak dapat meningkatkan produktivitas (BPS, 2005).

Masalah lain menyangkut pendekatan pembinaan (pemberdayaan) yang kurang didukung penataan aturan-aturan untuk melindungi sektor informal. Hal ini menimbulkan kesulitan terhadap pemerintah dalam membina sektor informal, sebab tidak sedikit di kalangan sektor informal yang pesimis dan skeptis dengan setiap program pembinaan dan pengembangan yang diprakarsai pemerintah.

Mengingat hal tersebut di atas, terdapat perbedaan antara unit-unit sektor informal dengan usaha kecil karena akan berimplikasi pada tataran operasional. Umumnya, usaha kecil cenderung berorientasi keuntungan (profit) dan sudah didukung keterampilan yang memadai. Masalah yang dihadapi pengusaha kecil lebih condong pada peningkatan kemampuan manajerial dan peluang lebih besar dalam mendapatkan dukungan permodalan.

Lebih lanjut, ada dua definisi usaha kecil yang dikenal di Indonesia. Pertama, definisi usaha kecil menurut Undang-Undang No. 9 tahun 1995 tentang Usaha Kecil adalah kegiatan ekonomi rakyat yang memiliki hasil penjualan tahunan maksimal Rp 1 milyar dan memiliki kekayaan bersih, tidak termasuk tanah dan bangunan tempat usaha, paling banyak Rp 200 juta (Sudisman & Sari, 1996:5). Kedua, menurut kategori Biro Pusat Statistik (BPS), usaha kecil identik dengan industri kecil dan industri rumah tangga. BPS mengklasifikasikan industri berdasrakan jumlah pekerjanya, yaitu: (1) industri rumah tangga dengan pekerja 1-4 orang; (2) industri kecil dengan pekerja 5-19 orang; (3) industri menengah dengan pekerja 20-99 orang; (4) industri besar dengan pekerja 100 orang atau lebih (BPS, 1999:250).

Kendati terdapat beberapa definisi mengenai usaha kecil namun agaknya usaha kecil mempunyai karakteristik yang hampir seragam. Pertama, tidak adanya pembagian tugas yang jelas antara bidang administrasi dan operasi. Kebanyakan industri kecil dikelola oleh perorangan yang merangkap sebagai pemilik sekaligus pengelola perusahaan, serta memanfaatkan tenaga kerja dari keluarga dan kerabat dekatnya.

Kedua, rendahnya akses industri kecil terhadap lembaga-lembaga kredit formal sehingga mereka cenderung menggantungkan pembiayaan usahanya dari modal sendiri atau sumber-sumber lain seperti keluarga, kerabat, pedagang perantara, bahkan rentenir. Ketiga, sebagian besar usaha kecil ditandai dengan belum dipunyainya status badan hukum.

Keempat, dilihat menurut golongan industri tampak bahwa hampir sepertiga bagian dari seluruh industri kecil bergerak pada kelompok usaha industri makanan, minuman dan tembakau, diikuti oleh kelompok industri barang galian bukan logam, industri tekstil, dan industri kayu, bambu, rotan, rumput dan sejenisnya termasuk perabotan rumahtangga.

Perbedaan karakteristik ini mengisyaratkan bahwa pola pendekatan untuk membantu usaha kecil haruslah berbeda dengan sektor informal. Program pengembangan usaha kecil lebih mengarah pada pembinaan manajemen usaha dan pemberian kemudahan mendapatkan kredit modal kerja/perluasan usaha. Sedangkan orientasi pembinaan unit-unit sektor informal yang tidak tergolong usaha formal kecil adalah pada peningkatan keterampilan, pendidikan dan penataan performa usaha.

Ciri-ciri pekerja sektor informal juga menunjukkan bahwa mereka tidak selalu dapat mengartikulasikan dan menetapkan kebutuhannya. Dalam hal ini perlu dicatat, meskipun berbagai usaha telah dilakukan untuk membantu sektor ini, usaha ini tidak selalu sesuai dengan harapan. Kelemahan-kelemahan ini sebagian disebabkan oleh fokus yang kurang jelas terhadap kebutuhan dan kegagalan dalam menilai kemampuan unit-unit sektor informal untuk menyerap bantuan.

Dengan kata lain, tidak seperti pada program pengembangan usaha kecil, program yang ditujukan pada sektor informal harus dapat menciptakan kepercayaan, membantu mereka dalam menetapkan kebutuhannya atas berbagai bentuk bantuan, mengetahui hubungan antara berbagai bentuk bantuan dan menilai kemampuan mereka untuk menyerap bantuan.

Di sisi lain, meskipun pekerja sektor informal membutuhkan berbagai bentuk bantuan, tipis harapan mereka akan mendapatkannya. Hal ini disebabkan, banyak kalangan mencurigai kemauan baik dari para pelaku sektor informal atau menyangsikan kemampuan dan kemauan dari pemerintah daerah untuk membantu mereka. Tidak mengherankan apabila kebijakan-kebijakan umum terhadap sektor ini di berbagai daerah dan/atau negara malah 'dimusuhi' sehingga mengurangi kredibilitas program.

Tampaknya penting untuk memulihkan keadaan ini melalui perubahan dalam kebijakan-kebijakan dan sikap pemerintah, terutama Pemerintah Daerah Kota Bandung. Dalam hal ini, lembaga-lembaga swadaya masyarakat (LSM) dapat memainkan peranan positif yang berguna membantu sektor informal. Pendekatan tersebut diperlukan agar dapat mengidentifikasikan berbagai bentuk bantuan (misalnya: kredit, keterampilan, peralatan, teknologi pemasaran, prasarana) dan memberikan paket yang disesuaikan dengan kebutuhan-kebutuhan mereka.

Hal tersebut dapat dilakukan misalnya dengan menerapkan kebijakan bantuan khusus seperti penyediaan tempat atau kios untuk membangun kinerja unit-unit sektor informal yang lebih baik. Pemberian kredit juga harus dilakukan oleh pemerintah daerah, misalnya kredit melalui program-program khusus untuk golongan lemah dan sektor informal, serta mengembangkan kemudahan dalam pemasaran. Pemerintah daerah memfasilitasi dalam memberikan keterampilan kepada pelaku sektor informal sebagai suatu sarana untuk mobilitas pekerjaan bagi mereka juga merupakan upaya yang konstruktif.

Dewasa ini, kiranya sudah sangat diperlukan reorientasi pembinaan (pemberdayaan) kepada sektor informal yang mengacu pada peningkatan keterampilan, penataan performa usaha dan wilayah pemasaran. Selain itu, perlu adanya penataan aturan yang seimbang untuk menghindarkan perlakuan yang sewenang-wenang terhadap pelaku sektor informal dan sekaligus untuk menghindari kota dari kesemrawutan. Bagaimanapun, sektor informal yang tidak terkendali akan cenderung menyebabkan ketidaktertiban kota.

Pemerintah daerah kebanyakan berkilah mengenai tidak adanya dana bagi pemberdayaan sektor informal, padahal, dana dapat di ”program” dalam RAPBD jika pemerintah memiliki political will untuk hal tersebut. Jadi persoalannya bukan pada apakah ada dana atau tidak dalam kas daerah, tetapi lebih pada apakah pemerintah daerah punya komitmen untuk membenahi sektor informal dan juga unit-unit usaha kecil yang berada di wilayahnya.

Peningkatan keterampilan untuk pelaku sektor informal misalnya, tidak harus memerlukan biaya sangat tinggi, karena dapat dilakukan secara kemitraan dengan lembaga non profit. Hal yang sama juga untuk penataan performa usaha, lembaga non profit yang memiliki kapasitas di bidang ini dapat di ajak kerjasama dengan pemerintah daerah. Kerjasama antara pemerintah daerah dan lembaga non profit ini akan bermanfaat ganda, yakni selain bisa menekan biaya juga membuat program berjalan lebih efektif karena pelaku sektor informal umumnya masih respek terhadap lembaga-lembaga non profit dibanding kepada pemerintah daerah.

Mengapa Usaha Kecil dan Sektor Informal
Usaha kecil (dan sektor informal) merupakan salah satu kekuatan pendorong terdepan dalam pembangunan ekonomi. Gerak sektor usaha kecil dan sektor informal amat vital untuk menciptakan pertumbuhan dan lapangan pekerjaan. Usaha kecil dan sektor informal cukup fleksibel dan dapat dengan mudah beradaptasi dengan pasang surut dan arah permintaan pasar. Usaha kecil (dan sektor informal) juga menciptakan lapangan pekerjaan lebih cepat dibandingkan sektor usaha lainnya, dan cukup terdiversifikasi dalam memberikan kontribusi penting bagi ekspor dan perdagangan. Karena itu usaha kecil dan sektor informal merupakan aspek penting dalam pembangunan ekonomi suatu daerah yang kompetitif.

Di Indonesia, sumber penghidupan amat bergantung pada usaha kecil dan sektor informal. Kebanyakan usaha kecil dan sektor informal ini terkonsentrasi pada sektor perdagangan, pangan, olahan pangan, kayu dan produk kayu, serta produksi mineral non-logam. Usaha kecil dan sektor informal bergerak dalam kondisi yang amat kompetitif dan penuh dengan ketidakpastian; juga amat dipengaruhi oleh situasi ekonomi makro. Lingkungan usaha yang buruk lebih banyak merugikan usaha kecil dan sektor informal daripada usaha besar. Secara keseluruhan, sektor usaha kecil dan sektor informal diperkirakan menyumbang sekitar lebih dari 50% PDB (kebanyakan berada di sektor perdagangan dan pertanian) dan sekitar 10% dari ekspor (JICA, 2004).

Meski tidak tersedia data yang terpercaya, namun data BPS (tanpa tahun) mengindikasikan bahwa pekerja industri skala menengah telah menurun secara relatif dari sebesar 10% dari keseluruhan pekerja pada pertengahan tahun 1980an menjadi sekitar 5% di akhir tahun 1990an. Dibandingkan dengan negara maju, Indonesia kehilangan kelompok industri menengah dalam struktur industrinya. Akibatnya, disatu sisi terdapat sejumlah kecil perusahaan besar dan di sisi lain melimpahnya usaha kecil yang berorientasi pasar domestik.

Bagaimana Perlindungan Usaha Kecil dan Sektor Informal
Pengembangan dan perlindungan usaha kecil dan sektor informal harus bertumpu pada mekanisme pasar yang sehat dan adil. Pemerintah daerah perlu melakukan sejumlah langkah strategis yang harus ditempuh demi perlindungan usaha kecil dan sektor informal. Langkah-langkah tersebut misalnya Pertama, sumberdaya lokal (local resources) harus dijadikan basis utama, karena salah satu karakter usaha kecil dan sektor informal adalah melakukan proses efisiensi dengan ”mendekatkan” sumber bahan baku.

Kedua, pembentukan infrastruktur pendamping yang dapat membantu pelaku usaha kecil dan sektor informal dalam menghadapi lembaga pembiayaan, mengadopsi teknologi, dan mengakses pasar luas. Pusat inkubasi bisnis dapat dimulai dari masyarakat, tapi harus didukung penuh pemerintah, terutama oleh pemerintah daerah.

Ketiga, hadirnya lembaga penjamin kredit dari pemerintah daerah merupakan pilihan tepat, karena rendahnya aksesibilitas usaha kecil dan sektor informal terhadap lembaga pembiayaan berpangkal dari ketiadaan agunan. Strategi lain ialah menggencarkan produk pembiayaan alternatif berbasis syari’ah, seperti mudlarabah (bagi hasil).

Keempat, penggunaan teknologi yang berbasis pengetahuan lokal (indigenous knowledge) yang dilakukan oleh pemerintah bekerjasama dengan perguruan tinggi. Ketergantungan usaha kecil dan sektor informal terhadap teknologi asing yang berbiayai tinggi harus segera diakhiri.

Kelima, pemerintah daerah harus menyediakan informasi bagi pelaku usaha kecil dan sektor informal terkait dengan peluang pasar dan pemanfaatan teknologi. Disamping itu juga meningkatkan promosi produk dalam negeri di arena perdagangan nasional maupun internasional.

Penutup
Hampir setiap pemerintah daerah sering mengalami kesulitan dalam menerjemahkan dan menerapkan konsep otonomi daerah. Otonomi daerah seolah diimplementasikan sebagai keleluasaan bagi pemerintah daerah untuk membuat kebijakan yang menguntungkan daerahnya dengan sasaran peningkatan pendapatan asli daerah (PAD) tanpa harus memikirkan ekonomi rakyat. Padahal otonomi daerah adalah upaya untuk memberikan kewenangan pada pemerintah daerah untuk memberdayakan potensi daerah termasuk ekonomi kerakyatan, terutama usaha kecil dan sektor informal. Hal itu tidak hanya berarti materi, karena didalamnya ada juga keharusan untuk memperhatikan aspirasi masyarakat.

Keberadaan usaha kecil (dan sektor informal) yang merupakan salah satu diantara bentuk dari ekonomi kerakyatan, keberadaannya di era otonomi daerah merupakan potensi yang harus digali dan dikembangkan karena dapat menyerap tenaga kerja dalam jumlah yang masif dan dapat meningkatkan kesejahteraan masyarakat sebagaimana tujuan dari pembangunan daerah. Kondisi semacam ini juga dialami oleh Pemerintah Kota Bandung dengan potensi industri dan jasa yang dimilikinya, agar mampu mendorong peningkatan jumlah unit usaha kecil, baik industri kecil maupun sektor informal.

Kegiatan yang harus dilakukan oleh Pemerintah Daerah Kota Bandung terkait dengan pengembangan usaha kecil (dan sektor informal) adalah:

1. Mengembangkan master plan usaha kecil dan sektor informal di Kota Bandung;
   Meningkatkan infrastruktur bagi akses pelaku usaha kecil dan sektor informal terhadap informasi;
2. Mendirikan sebuah lembaga daerah dalam pembiayaan usaha kecil dan sektor informal;
3. Menunjuk sebuah dinas untuk melakukan koordinasi pengembangan pembiayaan mikro;
   Membentuk sebuak komite koordinasi untuk memperjuangkan reformasi peraturan bisnis;
4. Menyederhanakan proses pembayaran pajak dan melakukan reformasi terhadap sistem pengembalian pajak;
5. Mengurangi waktu dan biaya yang diperlukan untuk melakukan pendaftaran bisnis dalam jumlah tertentu;
6. Mengakhiri program pinjaman bersubsidi bagi usaha kecil dan sektor informal;
   Menciptakan insentif dalam kebijakan yang mendorong investasi dibidang pusat pelatihan bisnis swasta;

Referensi
Soetrisno, Loekman. 1995. "Membangun Ekonomi Rakyat Melalui Kemitraan: Suatu Tinjauan Sosiologis", makalah dalam Diskusi Ekonomi Kerakyatan, Hotel Radisson, Yogyakarta, 5 agustus.
Bachruddin, Zaenal, Mudrajad Kuncoro, Budi Prasetyo Widyobroto, Tridjoko Wismu Murti, Zuprizal, Ismoyo. 1996. Kajian Pengembangan Pola Industri Pedesaan Melalui Koperasi dan Usaha Kecil. LPM UGM dan Balitbang Departemen Koperasi & PPK, Yogyakarta.