KEPALA DAERAH SEBAGAI PEMBINA KEPEGAWAIAN, TERJAMINKAH NETRALITAS PEGAWAI NEGERI SIPIL (PNS) DALAM PEMILIHAN KEPALA DAERAH

A. Latar Belakang

1. Pegawai Negeri Sipil (PNS) yang teragregasi dalam birokrasi merupakan aparatur pemerintah yang dituntut untuk bersikap netral dalam pelaksanaan tugasnya dan tidak diskriminatif (impartial) dalam memberikan pelayanan kepada masyarakat. Namun disisi lain, PNS juga anggota masyarakat yang memiliki kepentingan-kepentingan politis maupun ekonomis (zoon politicon) terkait dengan political event, termasuk dalam pemilihan umum kepala daerah (pemilukada). Dalam kaitan ini, seringkali terjadi konflik kepentingan yang dapat mendistorsi apa yang diharapkan dari sosok seorang PNS.
2. Dalam sejarah nasional Indonesia, netralitas PNS selalu menjadi bahan diskusi, kajian dan pertanyaan terkait dengan apakah PNS dapat bersikap netral dalam political event.
3. Sejak jaman pertengahan orde lama, dimana pada masa itu aliran politik yang ada saling berlomba mempengaruhi PNS dan berupaya menggunakan para pejabat untuk berpihak kepada kekuatan aliran politiknya.
4. Pada masa orde baru, netralitas PNS berada diranah gray area, dimana birokrasi dijadikan alat untuk memenangkan golongan/partai politik (parpol) tertentu melalui pemberlakuan monoloyalitas.
5. Di era reformasi sekarang ini, harus diakui bahwa netralitas PNS dalam setiap political event juga masih dipertanyakan. Terdapat berbagai peraturan perundang-undangan yang menjadi dasar hukum bagi pembinaan PNS dalam kaitannya dengan netralitas birokrasi, diantaranya adalah:
   

a. UU Nomor 43 Tahun 1999 tentang Pokok-Pokok Kepegawaian, dalam Pasal 3 ayat (3) disebutkan bahwa untuk menjamin netralitas, PNS dilarang menjadi anggota dan/atau pengurus parpol.
b. PP Nomor 5 Tahun 1999 yang kemudian diganti dengan PP Nomor 12 Tahun 1999 Tentang Pegawai Negeri Sipil yang Menjadi Anggota Partai Politik.
c. PP Nomor 37 Tahun 2004 Tentang Larangan PNS Menjadi Anggota Partai Politik. PP tersebut secara tegas menyatakan bahwa PNS dilarang menjadi anggota dan/atau pengurus parpol. PNS yang menjadi anggota dan/atau pengurus parpol diberhentikan sebagai PNS.

6. Netralitas PNS tidak lepas dari sistem manajemen kepegawaian secara nasional dan sistem manajemen kepegawaian daerah. Dalam UU Nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah, Pasal 135 ayat (1) disebutkan bahwa “pembinaan dan pengawa-san manajemen pegawai negeri sipil daerah dikoordinasikan pada tingkat nasional oleh Menteri Dalam Negeri dan pada tingkat daerah oleh Gubernur”. Sedangkan dalam Pasal 130 ayat (1) disebutkan bahwa “pengangkatan, pemindahan dan pemberhentian dari dan dalam jabatan eselon II pada pemerintah daerah provinsi ditetapkan oleh Gubernur, ayat (2) menyebutkan “pengangkatan, pemindahan, dan pemberhentian dari dan dalam jabatan eselon II pada pemerintah daerah Kabupaten/Kota ditetapkan oleh Bupati/Walikota setelah berkonsultasi kepada Gubernur.”

B. Permasalahan
Kepala Daerah Sebagai Pembina Kepegawaian di Daerah, Terjaminkah Netralitas PNS Dalam Pemilihan Kepala Daerah?

C. Pembina Kepegawaian

1. Dalam Sistem Kepegawaian Secara Nasional, PNS memiliki posisi penting untuk menyeleng-garakan pemerintahan dan difungsikan sebagai alat pemersatu bangsa.
2. Sejalan dengan kebijakan desentralisasi dalam penyelenggaraan pemerintahan, maka terdapat sebagian kewenangan di bidang kepegawaian untuk diserahkan kepada daerah yang dikelola dalam sistem kepegawaian daerah.
3. Kepegawaian Daerah adalah suatu sistem dan prosedur yang diatur dalam peraturan perundang-undangan dan merupakan sub-sistem dari Sistem Kepegawaian Secara Nasional. Dengan demikian, Kepegawaian Daerah menjadi satu kesatuan dengan Kepegawaian Nasional.
4. Sistem Manajemen Kepegawaian sebagaimana disebutkan di atas sesuai dengan Penjelasan UU Nomor 32 Tahun 2004, Angka 8 Hal Kepegawaian Daerah, yang menyatakan bahwa kondisi pemerintahan saat ini tidak murni menggunakan unified system namun sebagai konsekuensi digunakannya kebijakan desen-tralisasi maka dalam hal ini menggunakan gabungan antara unified system dan separated system, artinya ada bagian-bagian kewenangan yang tetap menjadi kewenangan pemerintah, dan ada bagian-bagian kewenangan yang diserahkan kepada daerah untuk selanjutnya dilaksanakan oleh Pembina Kepegawaian Daerah. Prinsip lain yang dianut adalah mem-berikan suatu kejelasan dan ketegasan bahwa ada pemisahan antara pejabat politik dan pejabat karier baik mengenai tata cara rekrut-mennya maupun kedudukan, tugas, wewenang, fungsi, dan pembinaannya.
5. Berdasarkan prinsip sebagaimana dimaksud pada angka 4, maka Pembina Kepegawaian Daerah adalah Pejabat Karier Tertinggi pada Pemerintah Daerah.
6. Pada tingkat daerah, Gubernur bertindak sebagai Koordinator Pembinaan dan Pengawasan Manajemen Pegawai Negeri Sipil Daerah. Disamping itu, sebagai Kepala Daerah, Gubernur mempunyai kewenangan dalam hal pengangkatan, pemindahan dan pember-hentian dari dan dalam jabatan Eselon II pada Pemerintah Daerah Provinsi. Demikian pula, Bupati/Walikota mempunyai kewenangan dalam hal pengangkatan, pemindahan, dan pemberhentian dari dan dalam jabatan Eselon II pada Pemerintah Daerah Kabupaten/Kota setelah berkonsultasi kepada Gubernur.
7. Dengan konstruksi sebagaimana tersebut di atas, secara normatif semestinya tidak perlu ada pertanyaan atau bahkan dipermasalahkan antara Pemilukada dengan Netralitas PNS.
   

D. Rekomendasi

1. Untuk mewujudkan netralitas PNS dalam pemilukada, maka selain menuntut ketaatan PNS terhadap berbagai peraturan perundang-undangan yang berlaku juga diharapkan Kepala Daerah lebih memahami keberadaan PNS dalam penyelenggaraan pemerintahan daerah.
2. Diperlukan kajian yang mendalam terhadap sistem manajemen kepegawaian, sehingga berbagai kelemahan yang ada dalam sistem kepegawaian yang berlaku saat ini dapat disempurnakan.